优化政府环境绩效审计制度 促进经济发展方式转变
曹小娟(审计署西安办)
【发布时间:2013年12月11日】
字号:【大】 【中】 【小】
    
    当前我国经济由高能耗、高污染的粗放型发展模式逐渐向以低能耗、低物耗、低排放、低污染为特征的低碳发展模式转变,经济政策也从追求高速增长或“保增长”转向“稳增长、调结构”。深化政府环境绩效审计是适应新的经济发展方式的必然要求,对维护资源环境安全,促进经济发展方式转变,建设资源节约、环境友好型社会战略方针发挥着重要的助推作用。
    
    一、政府环境绩效审计主要内容
    政府环境绩效审计,即政府审计机关依法独立对被审计单位或项目的环境管理活动进行综合的、系统的审查、分析、监督、鉴证,并对照一定的标准评定环境管理的现状和潜力,提出促进环境管理、提高环境绩效的建议的一种审计活动。政府环境绩效审计内容包括三个层次:政府环境政策绩效审计、政府环境管理绩效审计、政府投资的环境保护项目绩效审计。
    
    环境政策的绩效审计主要评价环境政策的实施是否达到预期的目标,在达到目标的前提下,政策的实施费用是否达到最小,提出完善政策的建议。政府环境管理的绩效审计,主要评价政府环境管理方面的投入和取得的实际环境效果,环境管理的组织结构、管理方式是否达到最优。政府环境项目的效益审计主要评价对环境项目目标的实现程度,是否实现社会效益和生态效益最大化,是否以最小的成本获取最大的环境效益。实现以上三个层次的环境绩效审计,对我国优化产业结构,兼顾当前与长远,促进经济发展方式从重量、重速度向重质、重效益转变有重要的推动作用。
    
    政府环境绩效审计在发达国家已经取得不少实践经验,在我国还处于起步阶段。《多元环境审计工作格局构建研究》(黄道国)提出了构建多元环境审计工作格局的观点,即财政、行政、投资等领域在开展审计时,引入环境审计内容,关注资源节约和环境保护问题,增强审计工作者的环境审计意识,整合国家审计机关内部的全部审计力量来开展环境审计,为深化环境绩效审计解决了组织模式的结构框架问题。本文将在优化环境绩效审计的制度设计层面提出一些见解。
    
    二、政府环境绩效审计制度存在的问题
    环境绩效审计在实施过程中取得了较大成绩,对推进经济发展方式转变起到了较大作用,但在制度建设层面仍存在一些问题。
    
    一是环境绩效审计的法律法规不明确。我国《宪法》对审计的规定为国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计的范围停留在财政财务收支方面,缺乏对绩效审计的规定。审计法及实施条例规定审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。在资金的效益性方面做出了规定,是目前开展绩效审计的主要法律依据,但缺乏环境绩效审计的内容和具体实施办法,使环境绩效审计法律依据不足。
    
    二是缺乏环境绩效审计技术方法和评价标准体系。现行的环境绩效审计主要集中在环保资金的财务收支审计和重点项目专项审计,效益评价,缺乏对环境政策、环境管理以及环保项目的社会效益和生态效益的评价,审计深度不够。主要原因是环境政策的影响力、环境管理的效果和环境项目的生态社会影响价值难以量化,对政策制定的评价、对政府环境管理绩效的评价等方面缺乏普遍可接受的技术方法和评价标准,难以制度相关的环境绩效审计准则、程序模式和管理体系,使审计机关在对被审单位的环境业绩的评价、对政策制定的评价、对政府环境管理绩效等方面无章可循,尚未起到环境审计依法对政府和企事业单位在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证的作用。
    
    三是环境绩效审计监督责任不明确。审计部门和环保主管部门在政府环境保护中发挥的作用是有差异的。环保部门的职能在于负责所辖区域的环境保护工作,包括环境规划、管理、监督,是环境保护的专门管理机关。审计部门具有独立的审查管理的权利,包括对环境保护的审查管理,使环保监督和检查方面能更有效地执行。但目前尚无法律明确审计部门在政府环境保护中的责任和地位,同时被审单位普遍对环境绩效审计认识不足,在审计过程中,遭遇到不少质疑,认为审计部门存在超范围审计行为。
    
    三、优化政府环境绩效审计制度对策
    一是修订相关法律,健全环境绩效审计法规体系。明确环境绩效审计的法律地位,制定配套法规办法,明确环境绩效审计的内容、范围、方法、程序,确保所有的审计活动均在法律规定范围内进行。在此基础上,完善环境绩效审计技术方法和实务。
    
    二是建立评价标准体系。首先对经济社会活动的生态影响和社会影响程度进行量化研究,对现有研究成果进行整理提升,确定经济活动的环境成本或收益,确定环境影响的可接受的计量方式,符合实际地估计环境成本或环境收益,为环境绩效审计评价奠定基础。其次由最高审计机关建立环境绩效审计评价标准体系,制定覆盖各种审计类型的原则性评价准则,同时针对不同专业的环境绩效审计,制定相适应的具体评价标准。标准来源包括具有法律效力的国际法,国际公约,国内的法规、规章、规定,技术性准则、规范、质量标准,权威研究成果等,确保评价标准的客观性和可靠性。
    
    三是明确审计部门的环境监督职责。与环保部门的环境职责不同,政府审计部门的环境职责,主要是充分发挥绩效审计作用,从战略层面推进各项环境保护政策的落实与完善,督促各级政府环境保护问责制的完善,推动经济结构调整和经济发展方式转变。(曹小娟)
【关闭】    【打印】