以苏州市为例浅析涉农审计如何服务城乡一体化进程
陶然(江苏省苏州市审计局)
【发布时间:2013年12月11日】
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    摘要:苏州是全国城乡一体化建设的示范区,随着城乡一体化的加大推进,特别是“三农”建设资金逐年增多,涉农审计的重要性也日益凸显。目前,在城乡一体化实施过程中,各类项目面广量大、负责实施部门众多、资金渠道相对分散,管理的衔接性和整体性乃需进一步提升。审计机关如何在围绕大局、推进发展中明确定位和发挥作为是审计监督与服务职能的重要体现。为此,审计部门应采取整合审计资源、深化审计方法、强化绩效理念,要在全面监督、突出重点的基础上,按照轻重缓急、阶段实施的要求强化审计工作。本文重点从农村社保审计,农村环保审计以及农村义务教育审计等三个方面来阐述,以期涉农审计更好地为苏州城乡一体化建设发展提供服务。
    关键词:涉农审计  服务  苏州  城乡一体化
    
    自在全省率先试点城乡一体化以来,苏州市不断加大力度、创新实践,结合自身特点制定了既保证鱼米之乡风光又呈现现代文明的城乡一体化发展战略。经过近几年的不懈努力,苏州农村与城市在基础设施、生活方式、社会服务等方面正在加速融合。城乡一体化改革发展已经成为新时期新阶段苏州“最大的品牌、最大的特色、最大的优势”。涉农审计是推进城乡一体化工作重要的组成部分,应主动迎对、及时调整工作思路、明确工作重点、创新工作方法,充分发挥好审计的监督和服务职能。涉农审计如何为苏州城乡一体化服务,已成为审计工作亟需解决的理论和实践问题。为此,涉农审计应立足苏州城乡一体化发展方向,结合涉农项目的特点,找准角色定位,剖析涉农审计存在的主要问题,目前应重点加强对与民生关系较大的农村社保、环保和义务教育等三个方面的审计,强化涉农审计的对策,努力为苏州城乡一体化科学、健康发展提供审计服务。
    
    一、涉农审计在城乡一体化进程中的角色定位
    涉农资金是与农民、农村和农业紧密相关的国家政策性扶持资金。涉农审计工作涉及到多层次的管理部门。研究涉农审计为城乡一体化服务问题,首先要把握涉农审计的基本特点,找准角色定位。
    
    (一)涉农审计的特点
    1.涉农审计具有广泛性。所谓“涉农资金”即包括所有与农民利益相系、与农村事业相连、与农业发展相关的,从中央到地方各级政府强农惠农扶持资金,也包含推进农村科、教、文、卫等发展的各项支出,这些资金构成了涉农审计的监管范围。
    
    2.对审计深度要求高。涉农资金大多由中央、省级财政以及省、市级相关部门拨款,资金经层层转拨最后至农村各经济实体、农业项目实施单位和农民手中。涉农资金“传递链”较长,涉及面广,这对涉农审计的深度提出了较高要求。
    
    3.审计风险成因复杂,难控制。涉农审计对审计的广度、深度要求较高,两者本身难以同时兼顾;又受到基层审计力量和时间方面的限制,以及乡镇经济实体会计核算规范性较差等原因的影响,审计风险较高。
    
    4.涉农审计政策性强。涉农审计涉及农林牧副渔、公共设施建设、保险、防疫补助以及农村金融服务等多方面领域,且不同行业执行不同的政策法规,审计人员需准确把握各行业的惠农政策和熟练掌握相关专业知识,采用不同的审计方式和方法开展涉农审计,才能切实维护农民利益。
    
    (二)涉农审计在服务城乡一体化进程中的角色定位
    由于涉农审计的特点,其角色定位亦有不同之处,在当前情况下,涉农审计应担当好以下三种角色:
    1.涉农审计是领导的“智囊团”。目前,随着国家对“三农”工作的高度重视,各项政策也在不断完善之中,政策的制定与调整需要详实的依据为基础。涉农审计通过跟踪资金走向,深入实施单位,与基层人员接触的机会较多,对财政资金的拨付、使用和绩效情况有最直接的了解。审计人员将收集到的一手信息加以分析汇集,为领导决策提供建设性依据。
    
    2.涉农审计是城乡一体化的“助推器”。提高财政资金的使用效率是城乡一体化工作的关键,在涉农资金不断增加的情况下,如何保障资金得到有效使用成为一项更为关注的问题。涉农审计有助于加强资金管理,提高资金的使用效益,为推进城乡一体化进程服务。
    
    3.涉农审计是农民的“眼睛”。苏州市市长周乃翔表示,推进城乡一体化的重点在于提升农村这块“短板”,涉农审计与其他地方审计相比,是为提升农村发展水平提供服务的。因此,涉农审计在实施的过程中,应以“服务三农”为落脚点,坚持“立审为农”的审计理念,保障涉农资金科学立项,真正惠及农民,努力维护农民合法权益,当好农民的“眼睛”。
    
    二、涉农审计存在的主要难点与问题
    经过多年的努力,涉农审计在保证涉农资金安全、维护农村稳定和促进农村发展等方面取得了显著的成绩,但由于涉农项目面广量大、扎口部门相对分散、基层管理环节薄弱等原因,涉农审计作用的发挥也受到限制,主要表现在:
    
    (一)涉农项目分布点多面广,审计力量调配难。近年来,苏州审计为推进城乡一体化建设,加大了对涉农项目的审计力度。2008年以来,共审计入湖河道清淤、乡村生活污水处理、工业节水减排示范项目等12类329个项目,审计金额达83.05亿元。2010年对昆山、常熟两地新农村医疗和保险基金进行审查,并对全市14家小额贷款公司 “三农”贷款占比是否达标进行了审计。2012年对市区生态补偿政策执行情况进行了调查,进一步优化了生态补偿政策,完善了生态补偿机制。2013年又组织全市审计机关开展了农业综合开发项目审计,提出整合涉农资金、明确涉农项目的产权和管护等审计建议。苏州涉农审计取得了显著成效,但由于涉农项目点多面广,项目包含环境审计、社保审计、医疗审计、金融审计等多个领域,同一个项目又要涉及到多个乡镇及行政村,需要审计人员具备适应不同领域和行业的审计能力,这与目前现有的审计人才短缺存在较大的矛盾,增加了审计力量调配的难度。
    
    (二)涉农项目扎口部门众多,审计组织协调难。近年来,随着国家惠农政策的陆续出台实施,各项涉农补贴越来越多。但涉及到相关管理部门也较多,职责划分不清,建设内容存在交叉重复现象,如修渠、建机耕路等农田水利基础设施建设项目,就涉及到农业部门负责的土地治理项目、水利部门负责的小型农田水利建设项目以及国土部门负责的土地整理项目等。由于各管理部门从自身的角度制定资金立项条件、拨付使用管理制度,容易导致涉农资金交叉投入或者造成某地区的涉农资金空白,影响涉农扶持资金惠及的公平性。同时涉农项目扎口部门众多也会造成相关政策制定的重复与真空。另外,项目管理的分散也容易造成涉农资金缺乏统一的管理,无法建立实时监控和涉农信息查询,为数据的统计与核实带来困难。
    
    (三)涉农项目管理环节薄弱,审计风险规避难。涉农项目对政策的依赖性较强,因此,在实施过程中,常受到执行者思想认识不到位的影响。许多相关部门存在重申请轻管理的现象,申请资金下达后并未对资金的投放进行监管,资金实施管理水平低将增加涉农项目资金被转移、挪用等问题出现的机率,增大审计风险。涉农项目资金传递时间较长,由各级财政拨款,最终分配到村镇经济实体或者农民个人,资金末端分散增加了对资金执行管理的难度,也给审计工作获取审计证据带来了困难,增大了审计风险。
    
    (四)涉农项目绩效指标体系缺乏,审计效益性评价难。建立指标体系是衡量涉农项目工作成果的有效方法。建立完整、科学、合理的指标体系,一方面,可以为审计提供客观依据和统一标准,增加不同审计项目之间的可比性,保障审计工作的客观性、有效性、公正性;另一方面,评价指标体系具有导向作用和激励作用,可以引导涉农资金使用方向,更加有利于涉农审计为政府宏观政策服务。目前涉农审计项目的绩效评价尚未建立一套完善的指标体系。由于指标体系的缺失,审计人员在评价涉农资金使用效率和涉农项目绩效时缺少客观依据,定量分析较少,常以主观判断和定性分析为主。审计结果容易受到审计人员主观意识的影响,在一定程度上影响了评价结果的客观性和公正性。
    
    三、推进苏州城乡一体化发展应加强审计的三个方面
    推进城乡一体化发展,让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠,是事关城市化发展的一项重要举措。审计机关应审时度势,加强对于民生关系较大的农村社保、环保、义务教育等三方面的审计,着力形成多角度多层次的城乡一体化审计架构。
    
    (一)加强农村社保审计,促进城乡社会保障一体化。农村社保制度是农民生活和生存的“安全网”,是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分,农村社保资金能否妥善使用关系到广大农民的切身利益。当前,我国的农村社保管理体系还不够科学,相关法规还不够完善,落实程度也相对较低。因此,加强农村社保资金的审计监督,对保持农村社会安定,促进农村建设发展而言,是非常必要的。在当前城乡一体化进程中,农村社保资金审计应以新农保制度体系为切入点,分析政策制定、政策执行和资金运用等方面存在的不足,督促相关部门强化措施,进一步完善新农保政策制度体系,建立起与经济社会发展水平相适应的城乡一体、覆盖全民、科学完善的社会保障体系,统筹区域和城乡协调发展,缩小不同群体的保障水平差距,推动社会保障实现人群全覆盖。
    
    (二)加强农村环保审计,促进城乡环境一体化。环境保护是我国的基本国策,关系到我国农业是否能够健康可持续发展,同时,党的十八大把生态文明建设提高到前所未有的高度,纳入中国特色的五位一体建设,因此,加强农村环保审计,是顺应时代要求,对维护人民群众切实利益至关重要。在推进城乡一体化进程中,农村环保审计应结合乡镇领导干部经济责任审计,并对环保政策执行和农村环境综合治理进行专项审计调查。同时,农村环保审计应持续关注水污染治理、农村面源污染、农村污水集中处理、生活垃圾集中收集等专项整治工程,以统筹城乡资源、消融城乡环境差别为目标,以发展现代农业、生态农业为出发点,进一步完善农村基础设施建设,增加农民收入,提高农业资源效益,提升现代农业发展水平。
    
    (三)加强农村义务教育审计,促进城乡教育一体化。近年来,党中央、国务院高度重视农村义务教育工作,陆续出台了免除学杂费、提高贫困学生补助、招聘特岗教师、学生营养餐计划等举措,积极推进农村办学条件,减轻农村家庭教育负担。因此,需用好这部分资金,让学生真正享受到政策带来的实惠。在对农村义务教育审计监督过程中,从项目立项审批开始到资金支付完毕的全过程都要有审计跟踪,同时要关注农村学校校舍安全、学生费用减免政策的落实等情况,深入实地查看,尤其是对乡镇以下农村学校,通过走访学生及家庭,听取农村教育的意见,查找存在的实际问题,从办学条件,师资力量、教育资源投入等方面分析原因,提出具有针对性、建设性和可行性的建议。
    
    四、提升涉农审计质量的对策
    当前,面对涉农审计存在的难点与问题,审计机关在工作机制、审计方法、扩大成果等方面应加大实践探索力度,为涉农审计更好地服务城乡一体化提供有力支撑。
    
    (一)科学整合审计资源,提升涉农审计整体合力。优质审计资源是保证涉农审计质量的关键因素,审计部门应科学整合现有审计资源,发挥现有审计资源的优势。首先,制定好审计计划,明确审计重点和要求;其次,面对审计人才相对匮乏问题,应树立全局观,统一调配,根据审计人员专业特长进行组合,充分挖掘审计人员各自能力。第三,强化计算机审计,开展信息系统审计,为审计信息共享提供良好环境。可以通过整合各部门信息实现信息共享,充分利用其它部门和本部门的信息,提升审计工作效率。
    
    (二)深化涉农审计方法,提高涉农项目审计质量。涉农资金的使用管理主要在基层,针对这个特点,对涉农资金审计除有重点的开展专项审计外,要从宏观着眼,选好主题,每年量力而行的安排部分审计调查项目,保证审计工作的覆盖面和实效性。同时,把握好审计的切入点以及选取适合的审计方法。可以综合运用如访谈法、现场查看、发函询证、调查问卷等多种审计方法,依据具体项目选取最有效的方法组合。涉农审计方法灵活性较强,需要在实践中不断总结、不断改进,寻求最佳的审计方法和途径。
    
    (三)强化绩效审计理念,完善涉农项目指标评价体系。建立指标体系是评估绩效的有效方式,而涉农项目大部分没有国家标准可作为审计评价依据。审计部门应立足苏州“城乡一体化”特点为基础,参考其他省、市已经建立的指标体系,逐步建立和完善评价指标体系。另外,也可联合高等院校、聘请专家帮助建立涉农项目审计评价体系。通过指标体系对现有涉农项目运行情况、资金使用、环境效益、经济效益、社会效益进行客观、准确的评价和考核。
    
    (四)扩大涉农审计作用力,积极服务政府宏观决策。大力推进城乡一体化建设,是中央一再强调并加大付诸实施的一项重要任务,审计机关应按照党委、政府的决策部署,与时俱进、不断创新,主动围绕中心工作的任务和要求,关注人民群众关心的热点和难点问题,不断拓展审计的职能作用。同时要强化为政府宏观政策服务的意识和作用,努力通过审计工作,为政府制定与优化宏观政策提供建设性依据。(陶然)

    参考文献
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