浅析中国审计成果利用制度的特征和经验
王路(审计署重庆办)
【发布时间:2013年12月04日】
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    审计成果利用制度是国家审计机关在行使审计监督权的过程中,依据法律法规的规定,将审计机关管辖范围内审计活动、审计结果、审计处理处罚意见及审计意见的执行情况(涉及到个人隐私、商业秘密及国家安全法规定不能公开的除外)等审计事项通过向各级政府和人民代表大会报告、向社会公告、向有关干部监督管理部门反馈等方式进行运用,从而履行审计职责、发挥审计作用的制度。
    
    从上述定义可知:审计成果利用的主体,是国家审计机关,包括审计署和地方审计机关;审计成果利用的形式,是合法有效的载体,包括审计信息、专题报告、审计综合报告、审计结果报告、审计工作报告,以及广播、电视、报纸、杂志、互联网、新闻发布会、公告等;审计成果利用的内容,包括事前信息、事中信息(审计过程中的相关事项)、事后信息(审计的结论有关的内容);审计成果利用的条件,要依据法律法规的规定,且保护个人隐私、商业秘密、国家秘密;审计成果利用的对象,包括政府及有关干部监督管理部门、人大、社会公众等特定的对象。
    
    自1983年恢复了审计机构后,审计成果利用制度经历了一个逐渐建立、不断发展的过程,扩大了审计的影响、树立了审计的权威。本文试对中国审计成果利用制度的特征和经验进行探讨。
    
    一、中国审计成果利用制度的特征
    
    我国的审计成果利用制度是中国特色社会主义审计制度的重要组成部分,具有以下特征:

    1. 我国的审计成果利用制度具有明显的行政管理模式特征。从中央到地方的国家审计机关,向政府报告审计工作情况和审计结果、向有关干部监督管理部门报告经责审计结果,需遵循行政管理层级;向人大提交关于上一年度预算执行和其他财政收支审计情况的审计工作报告,是受政府的委托;向社会公众公告审计结果和有关情况,需履行行政审批程序。同时,现行的审计成果利用制度,以成文或不成文的形式,强调了审计机关保守国家秘密的责任,以及维护社会稳定的政治责任。
    
    2.审计成果利用制度的法律框架已初步成型,其立法精神基本一致。尽管我国现行的审计成果利用制度还不够完善,但经过多年的发展,现已逐步搭建起较完整的法律框架体系,包括三个层次。一是法律层次,已颁布《中华人民共和国审计法》;二是行政法规,已颁布《中华人民共和国审计法实施条例》;三是部门规章,包括《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《审计机关公布审计结果准则》、《国家审计准则》、《审计署公告审计结果办法》。上述法律、规章和规范性文件的立法精神都立足于推进审计行政的公开透明,规范和促进审计结果的利用,从而保证审计成果的真实性、准确性,保证各级审计机关审计成果利用行为的合法性、一致性。
    
    3.审计成果利用制度体现了审计服务国家治理的功能定位。我国审计成果利用的四种方式中,政府途径的成果利用,能够揭示问题、预警风险,服务宏观决策、推动改革、促进发展;干部管理部门途径的成果利用,能够强化对权力的监督与制约,促进反腐倡廉建设;人大途径的成果利用,能够促进提高政府行政管理水平、推动民主政治建设;社会公众途径的成果利用,能够保障公民参与社会管理的权力,发挥舆论监督的制约作用,推动整改和问责。上述方式,殊途同归,其目的都是实现国家审计当好公共财政“卫士”、发挥“免疫系统”功能、促进国家良好治理、维护人民的根本利益的目标。
    
    二、中国审计成果利用制度的经验
    
    经过近30年的发展,中国审计成果利用制度不断完善,有力地促进了审计事业的发展。其经验主要包括:
    
    1.审计成果利用制度的整体设计与经济转型和政府职能转变的客观要求相适应,审计成果利用的途径、内容、范围与社会的期望和承受力相适应。近30年,我国的政治经济环境发生了巨大的变化,经济上表现为市场经济体制基本确立、从一个政府主导型的经济体制转变为市场主导型的经济体制、国有企业进行了体制和经营机制改革、公共财政制度正在建立、社会审计发展壮大;政治上人大预算监督作用加强、政府从一个以经济建设为主导型的政府转变为一个以公共服务为主导型的政府,重视通过公开政府信息,促进依法行政。审计成果利用制度的建立,适应了经济转型与政府职能转变的客观要求,增强了政府工作和权力运行的透明度,促进了责任、法治、效能、阳光政府的建设,提高了政府的公信力,加强了人大监督、社会监督、法律监督与行政监督的结合。同时,由于我国经济发展中的不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出,稳定是最重要的政治任务,事关改革发展的大局。审计成果利用制度在报告和公告的途径、内容、范围等方面渐进式的发展,在满足公众的知情权、促进政府行政公开透明的同时,避免了引发社会不稳定因素,维护了经济社会发展的良好环境。
    
    2.审计成果利用的力度逐年加强,维护了审计机关的权威、树立了审计机关的良好形象,为审计事业的发展创造了良好的环境。审计机关向政府及其干部管理机构报告、向人大报告审计工作和审计结果,分别从1983年、1996年、1985年、开始执行,并随着审计法等相关法律法规的出台,在报告的时间、形式、内容上逐渐规范和深化。但相较之下,审计结果对社会公告这一方式在审计成果利用制度的发展过程中,更具有标志性的意义,其公告内容的力度、涉及领域的宽度、发布公告的频度逐年加强,引发了社会公众的强烈关注。审计机关和审计人员逐渐树立了依法、独立、公正、客观、严谨的社会形象,审计工作得到各级人大、政府和社会公众的高度重视和广泛好评,为审计事业在更大的舞台发展创造了有利的条件。
    
    3.审计成果利用始终紧紧围绕政府中心工作和公众关心的热点、难点问题,着眼于建议、整改和问责,切实发挥了审计机关的作用。审计机关坚持围绕政府工作中心和发展中的突出问题开展工作,揭示国家宏观调控政策执行、损害群众切身利益、影响国家安全和经济社会科学发展的问题,增强了审计成果的宏观性、前瞻性、针对性和实用性。审计成果在通过不同途径予以利用的过程中,其内容紧扣政府、人大、公众关心的重点、热点、难点问题,不仅反映审计发现的主要问题、处理情况,还反映了审计机关提出的规范管理、增进绩效、完善机制体制制度、促进改革发展的建议,以及有关部门和单位的整改情况等,较好地满足了社会公众知情权、参与权、监督权的诉求,发挥了行政监督、人大监督和社会监督在促进问责和整改方面的合力,发挥了服务政府宏观决策、促进政策执行的作用,以及维护人民利益、推进民主法治、完善国家治理的目标。

    4.审计机关在成果利用过程中与媒体良好互动,积极引导社会舆论,强化了审计成果的正面影响。审计机关充分利用广播、电视、报刊等传统媒体以及网络等新兴媒体,坚持多角度、全方位地通过媒体向外界传递审计信息,传播审计声音。采取在线访谈、网络直播、电话连线和集体采访等形式,对审计长向人大作审计工作报告等进行及时报道;针对审计结果公告中的一些热点、难点和公众关心的问题,积极回应公众关切,通过专访、网络对话、召开新闻通气会,发布解读和答问稿,帮助公众正确解读审计结果公告内容;自2008年5月政府信息公开条例施行后,在审计署门户网站增设“政府信息公开”专栏,方便媒体和公众查阅相关信息。这些举措,强化了审计成果利用的正面影响。同时,关注舆情民意,广开言路、问计于民,向社会广泛征求对审计工作的意见和建议,使审计工作和成果利用制度更加符合经济社会发展要求。(王路)
    
    参考资料:
    1.《我国审计公共制度研究回顾与展望》,田旭,《合作经济与科技》,2007年3月号;
    2.《转型期我国审计公告的制度创新分析》,王宁宁,《全国商情(经济理论研究)》,2009年18期;
    3.《我国政府审计结果公告制度的探讨》(硕士论文),吁雅婷,江西财经大学,2010年。
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