加强城市轨道交通项目工程审计的思考
姜广华 （重庆市审计局）
随着我国经济实力不断增强,城市化发展的步伐也在逐渐加快，作为解决城市交通的重要手段——轨道交通建设也日益受到高度重视。截至2012年底，我国城市轨道交通运营总里程达到2042公里，预计到2015年，我国将有40个城市建设城市轨道交通，线路总长将达2600公里，总投资超过1.2万亿元，无论是建设总里程，还是投资额度方面，都属于重大的建设项目，应是我们审计监督的主要对象。本文结合某轨道交通项目的审计实践出发，对城市轨道交通项目工程审计中应注意的一些关键环节、重要内容和审计方法等提出粗浅看法,以期通过共同探讨来保证项目的审计质量，提高项目的审计水平，为城市轨道交通建设的发展服务。
一、轨道交通工程建设过程中存在的主要问题
（一）前期工作缺乏深度，项目决策与建设管理程序不规范，投资控制难度大。部分城市轨道交通项目没有进行深入细致的前期准备工作，未开展必要的可行性研究，有的工程编制初步设计文件时未编制工程概算，有的工程用初步设计图纸代替施工图招标，有的工程边勘测、边设计、边施工。项目决策流于形式，限额设计形同虚设、未做设计优化、投资优化，由于未严格执行基本建设程序，导致投资额大幅上升、施工索赔情况严重，甚至出现部分建设工程返工重建，既浪费了国家资金，又不能保证建设质量。
（二）项目招标投标不规范，中标单位的确定及合同签订不严谨。
部分城市轨道交通项目存在招标投标不规范问题，反映在发包人在工程发包中存在应招标未招标、肢解工程规避招标、不按评标结果确定中标单位；承包人存在投标时先按控制性标底的价格或更低价中标，然后，在施工期间采取各种方式来增加设计或工程变更进行价格调整，以及与发包人签订工程合同时，违背招标文件故意将工程价款合同约定不明确、细化，甚至签订更多可调价的内容，为工程结算增加造价打下伏笔。
（三）工程现场签证不规范、随意性强，工程监理不到位。
工程签证对工程造价的影响很大，但部分城市轨道交通项目现场签证制度没有得到很好的贯彻执行，变更签证缺乏有效的制约措施。工程现场签证存在的主要问题是：一是有些签证涉及的工作内容含糊，数据缺乏可信度；二是很多签证发生变更的原因表述不明确，很难确定造成变更的直接承担者；三是有些签证不及时，有的只是双方口头商定而没有形成文字记录，事后才突击补办，个别项目甚至在结算审核时还在补办签证手续；四是有的项目签证过于随意，未能完整地回应签证内容，工程内容的确认和工程量的计量缺少有效监督。五是有的监理不负责任，工程变更联系单不规范，甚至弄虚作假，虚列工程内容，影响了变更联系单的真实性和有效性。
（四）工程造价高估冒算严重，基建财务收支管理不规范。
部分城市轨道交通项目存在工程量重复计算，变更调减不扣除，高套定额、混用工程定额，建设单位高价签证等问题。在工程施工中，由于新材料、新工艺不断出现，而国家定额制定存在一定滞后性，因此有的施工单位乘机钻空子不套定额，采用市场估价的办法，不切实际地高估冒算。另外，基建财务收支管理方面也存在以下问题：一是与工程无关的支出在工程成本中列支；二是商业门点收入直接抵冲工程款，不能清楚反映工程项目的资金筹集、投资情况；三是以收款收据、商品销售发票代替工程发票，导致施工单位漏缴税费等。
二、如何有效开展轨道交通工程审计
城市轨道交通建设项目一般具有建设周期长、工程量大、投资巨大的特点，审计时必须采取“抓大放小”的方式，找准审计的关键环节和重要内容。
通过分析城市轨道交通建设项目存在的问题，我们初步掌握了轨道交通建设工程造价变化的原因，并结合多年进行投资审计工作实践经验，对城市轨道交通建设项目主要采用了招投标合同文件与结算对比、竣工结算资料审查、人员调查询问、现场踏勘、技术手段检测、财务资料审核等方法，关注了土建工程设施和运营装备系统两大体系的建设程序、合同、变更洽商等内容的常规审计。
（一）工程结算审计应重点关注的内容
1、审核建设程序文件。
项目建设程序文件的审核是结算审计工作的首要部分，关乎整套项目资料的真实性、有效性，是整个项目审计的基础性工作。主要审核工程建设立项报建、招标投标、合同管理、施工过程和竣工验收、结算审查是否按基本建设程序的法律法规执行。
2、审查合同及其附件等相关文件。
合同文件决定着工程项目的承包方式、价格调整方法、工期及质量奖罚等规定，是工程结算的纲领性文件。目前城市轨道交通建设项目采用的主要是是标准建筑工程施工合同文本，具体工程本身而言，合同的专用条款、合同附件及补充合同就应该在结算审计时重点审核。
3、审核变更洽商。
在审计实践中发现，政府投资的轨道交通项目变更洽商存在的问题较为突出，对于变更签证的审核，不但核签证工作量，更要分析签证的必要性及合理性。审核各项变更签证的有效性、真实性、合规性，应以合同为依据，审核其内容是否真实有效，工程量是否准确、是否与合同内工程量重复，单价在合同里是否有约定等。
（二）工程结算审计的方法
对工程结算审计，一般把握以下几点：一是掌握工程基本情况，严格要求送审资料的完整性和真实性；二是掌握工程量计算情况，在工程结算审计中，审计人员在掌握工程量计算规则的基础上，查看施工图纸、施工变更、隐蔽工程记录、施工合同等，必要时对施工现场进行抽样检查，验证隐蔽工程记录的真实性；三是把握定额套用情况；四是把握材差调整情况，建筑工程的材料品种繁多，产品来源渠道不一，价格差别很大，审计人员应及时了解建筑材料市场的当期价格行情。我们在轨道交通项目审计时，结合上述要求，进行了的一些具体实践活动，取得了比较好的审计效果。
1、对比招投标、合同文件及结算书。
查看是否存在取费、综合单价口径不一致的问题。
2、对比审查竣工验收归档资料。
将设计单位、监理单位、施工单位三方的竣工验收报告与原设计图及竣工图进行对比，审核其工程主要内容是否一致。查看工程主要材料的试验及进出库资料，审核其种类、用量是否与结算书一致。
3、审阅竣工图的施工工艺及材料。
某项目的使用的水泥、混凝土均采用甲供形式，特别是供应给拌合站的水泥，按使用单位签认量进行的按实结算，如果拌合站签认的水泥，全部是用于本项目，也无可厚非。从施工工艺及材料消耗关系来说，应该是项目使用的混凝土工程量与水泥消耗存在有内在联系。为了核实水泥用量，防止水泥挤占项目成本，审计人员根据不同混凝土标号的配合比试验报告，计算出甲供商品混凝土拌合需要水泥数量与使用单位签认量进行比较，发现多计甲供水泥的问题。
4、项目现场踏勘。
投资项目审计实施过程中，注意项目内部及周边细节，有目的地通过踏勘现场，发现实际施工与竣工图不符的情况。
5、与审核财务资料相结合。
工程审计中，如果对工程中主要材料的用料及用量产生疑问，可通过外调财务往来账来帮助间接确认。通过获取财务资料反映的真实信息，为投资项目审计进行多方位、深层次的定量剖析，查实问题，提供有力的证据支持。
6、善用技术检测手段。
对某轨道车站审计时，通过审查《建筑材料报验单》、《供货结算单》、甲供材的《结算审核报告》等内容，发现设计为高标号的框架柱C50混凝土，未按设计要求施工，存在质量安全隐患问题。与设计单位进行咨询后，要求建设单位及时委托了有资质的第三方检测单位，采用混凝土回弹检测技术对框架柱进行检测，按检测结果由设计单位进行安全验算，根据查实结论采取了技术补救，对相关责任单位进行了处理，保证了车站运营安全。
此外，轨道交通项目审计工作既是一项技术性工作，更是一项政策性很强的工作，审计工作的实施，实际就是执行国家相关法律法规政策的过程，需要我们掌握最新最全的政策文件，让政府投资项目审计工作有据可依、有据必依。
三、拓展轨道交通工程审计的建议
（一）依据项目建设标准，对线路运营总图开展管理审计。
建设标准情况的管理审计至关重要。笔者认为，管理审计必须按照《城市轨道交通工程项目建设标准》要求，将工程设施的基础项目，包括线路、客流预测、运营组织、限界等进行审计。重点审查项目的前期是否按规定程序进行线网规划、项目建议书（含预可行性研究报告）和可行性研究报告；设计是否依次做好总体设计、初步设计和施工图设计工作，对工程复杂的项目，试验段工程工程是否在总体设计指导下进行；审查建设初期、近期线路的线网客流预测、线路客流预测、车站客流预测、ＯＤ客流预测、换乘客流预测、出入口分向客流预测等与实际是否一致；审查线路敷设、车站分布、钢轮钢轨系统的轨道工程、防灾与人防设施、环境保护设施的设置等等是否符合规定。
（二）找准切入点，积极探索工程质量审计。
根据《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》(建质[2010]5号)进行城市轨道交通工程质量审计，主要审查设计、施工、监理及检测控制方面的内容，并选择恰当的切入点进行审计。一是审计设计质量，从工程设计变更入手，结合施工单位索赔资料，分析变更原因，找出是否存在因设计质量问题所产生工程变更，增加工程投资的问题，反映设计技术上是否可行、工艺是否先进、经济是否合理、设备是否配套、结构是否安全可靠等。二是审查质量管理体系是否完整、管理制度是否完善、施工工艺是否符合标准及规范要求、使用材料的出厂质保资料是否齐全、进场材料试验检验结果是否合格等内容。三是审查监理单位过程控制质量，审查人员到位情况、进场材料复检结果、监理记录是否完整、工程质量验收程序是否合规、使用质量验收标准是否正确、项目划分是否符合质量验收标准，验收结论是否准确。
建议各地可以结合实际情况，参考铁路、公路、建设等行业的工程质量验收标准和建设部《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》，制定地方城市轨道交通工程质量管理办法，规范城市轨道交通工程质量监督与验收工作，保证城市轨道交通工程建设质量。
（三）培育专业素质，拓展安防工程审计。
城市轨道交通的安防工作难度较大。对城市轨道交通审计，应培育审计人员的专业素质，拓展安防工程审计工作。按照《城市轨道交通安全防范系统技术要求》（GB/T 26718-2011），对视频安防监控系统应当审查监控系统总体、监控系统的基本功能、各区域摄像机的拍摄、基于视频安防监控系统的人脸识别系统是否符合要求，入侵报警系统应当审查系统总体、系统的基本功能、人工紧急报警功能、高压电子脉冲围栏式周界入侵探测系统是否符合要求。
此外，由于我国城市轨道交通安全防范标准和法规滞后，安全防范法规和技术标准体系与城市轨道交通法规和标准体系整合不够，建议尽快制订城市轨道交通安全防范方面的地方性法规，建立地方轨道交通安全技术防范系统。
（四）坚持关口前移，开展跟踪审计。
在当前加快轨道交通建设大背景下，建设模式出现了多样化，也迫切需要审计方式的变化，积极开展跟踪审计，及时跟进轨道交通项目投资决策、前期准备、施工建设阶段的审计工作。跟踪审计不是对项目投资决策和项目实施过程的事前、事中审计，而仍然是事后审计，只是将竣工决算审计的关口前移，分阶段来进行实施。所以，项目跟踪审计不应是审计参与投资决策和项目实施，不能既当“裁判员”，又当 “运动员”，影响审计的独立性，增大审计风险。项目跟踪审计应该是事后跟踪，应该是在项目投资决策作出后、设计和招投标完成后、合同签定后、变更及签证确定后，审计及时跟进，提出科学合理的意见和审计建议，将监督关口进行前移，建设过程中出现问题能及时得到纠正。（姜广华）
一、轨道交通工程建设过程中存在的主要问题
（一）前期工作缺乏深度，项目决策与建设管理程序不规范，投资控制难度大。部分城市轨道交通项目没有进行深入细致的前期准备工作，未开展必要的可行性研究，有的工程编制初步设计文件时未编制工程概算，有的工程用初步设计图纸代替施工图招标，有的工程边勘测、边设计、边施工。项目决策流于形式，限额设计形同虚设、未做设计优化、投资优化，由于未严格执行基本建设程序，导致投资额大幅上升、施工索赔情况严重，甚至出现部分建设工程返工重建，既浪费了国家资金，又不能保证建设质量。
（二）项目招标投标不规范，中标单位的确定及合同签订不严谨。
部分城市轨道交通项目存在招标投标不规范问题，反映在发包人在工程发包中存在应招标未招标、肢解工程规避招标、不按评标结果确定中标单位；承包人存在投标时先按控制性标底的价格或更低价中标，然后，在施工期间采取各种方式来增加设计或工程变更进行价格调整，以及与发包人签订工程合同时，违背招标文件故意将工程价款合同约定不明确、细化，甚至签订更多可调价的内容，为工程结算增加造价打下伏笔。
（三）工程现场签证不规范、随意性强，工程监理不到位。
工程签证对工程造价的影响很大，但部分城市轨道交通项目现场签证制度没有得到很好的贯彻执行，变更签证缺乏有效的制约措施。工程现场签证存在的主要问题是：一是有些签证涉及的工作内容含糊，数据缺乏可信度；二是很多签证发生变更的原因表述不明确，很难确定造成变更的直接承担者；三是有些签证不及时，有的只是双方口头商定而没有形成文字记录，事后才突击补办，个别项目甚至在结算审核时还在补办签证手续；四是有的项目签证过于随意，未能完整地回应签证内容，工程内容的确认和工程量的计量缺少有效监督。五是有的监理不负责任，工程变更联系单不规范，甚至弄虚作假，虚列工程内容，影响了变更联系单的真实性和有效性。
（四）工程造价高估冒算严重，基建财务收支管理不规范。
部分城市轨道交通项目存在工程量重复计算，变更调减不扣除，高套定额、混用工程定额，建设单位高价签证等问题。在工程施工中，由于新材料、新工艺不断出现，而国家定额制定存在一定滞后性，因此有的施工单位乘机钻空子不套定额，采用市场估价的办法，不切实际地高估冒算。另外，基建财务收支管理方面也存在以下问题：一是与工程无关的支出在工程成本中列支；二是商业门点收入直接抵冲工程款，不能清楚反映工程项目的资金筹集、投资情况；三是以收款收据、商品销售发票代替工程发票，导致施工单位漏缴税费等。
二、如何有效开展轨道交通工程审计
城市轨道交通建设项目一般具有建设周期长、工程量大、投资巨大的特点，审计时必须采取“抓大放小”的方式，找准审计的关键环节和重要内容。
通过分析城市轨道交通建设项目存在的问题，我们初步掌握了轨道交通建设工程造价变化的原因，并结合多年进行投资审计工作实践经验，对城市轨道交通建设项目主要采用了招投标合同文件与结算对比、竣工结算资料审查、人员调查询问、现场踏勘、技术手段检测、财务资料审核等方法，关注了土建工程设施和运营装备系统两大体系的建设程序、合同、变更洽商等内容的常规审计。
（一）工程结算审计应重点关注的内容
1、审核建设程序文件。
项目建设程序文件的审核是结算审计工作的首要部分，关乎整套项目资料的真实性、有效性，是整个项目审计的基础性工作。主要审核工程建设立项报建、招标投标、合同管理、施工过程和竣工验收、结算审查是否按基本建设程序的法律法规执行。
2、审查合同及其附件等相关文件。
合同文件决定着工程项目的承包方式、价格调整方法、工期及质量奖罚等规定，是工程结算的纲领性文件。目前城市轨道交通建设项目采用的主要是是标准建筑工程施工合同文本，具体工程本身而言，合同的专用条款、合同附件及补充合同就应该在结算审计时重点审核。
3、审核变更洽商。
在审计实践中发现，政府投资的轨道交通项目变更洽商存在的问题较为突出，对于变更签证的审核，不但核签证工作量，更要分析签证的必要性及合理性。审核各项变更签证的有效性、真实性、合规性，应以合同为依据，审核其内容是否真实有效，工程量是否准确、是否与合同内工程量重复，单价在合同里是否有约定等。
（二）工程结算审计的方法
对工程结算审计，一般把握以下几点：一是掌握工程基本情况，严格要求送审资料的完整性和真实性；二是掌握工程量计算情况，在工程结算审计中，审计人员在掌握工程量计算规则的基础上，查看施工图纸、施工变更、隐蔽工程记录、施工合同等，必要时对施工现场进行抽样检查，验证隐蔽工程记录的真实性；三是把握定额套用情况；四是把握材差调整情况，建筑工程的材料品种繁多，产品来源渠道不一，价格差别很大，审计人员应及时了解建筑材料市场的当期价格行情。我们在轨道交通项目审计时，结合上述要求，进行了的一些具体实践活动，取得了比较好的审计效果。
1、对比招投标、合同文件及结算书。
查看是否存在取费、综合单价口径不一致的问题。
2、对比审查竣工验收归档资料。
将设计单位、监理单位、施工单位三方的竣工验收报告与原设计图及竣工图进行对比，审核其工程主要内容是否一致。查看工程主要材料的试验及进出库资料，审核其种类、用量是否与结算书一致。
3、审阅竣工图的施工工艺及材料。
某项目的使用的水泥、混凝土均采用甲供形式，特别是供应给拌合站的水泥，按使用单位签认量进行的按实结算，如果拌合站签认的水泥，全部是用于本项目，也无可厚非。从施工工艺及材料消耗关系来说，应该是项目使用的混凝土工程量与水泥消耗存在有内在联系。为了核实水泥用量，防止水泥挤占项目成本，审计人员根据不同混凝土标号的配合比试验报告，计算出甲供商品混凝土拌合需要水泥数量与使用单位签认量进行比较，发现多计甲供水泥的问题。
4、项目现场踏勘。
投资项目审计实施过程中，注意项目内部及周边细节，有目的地通过踏勘现场，发现实际施工与竣工图不符的情况。
5、与审核财务资料相结合。
工程审计中，如果对工程中主要材料的用料及用量产生疑问，可通过外调财务往来账来帮助间接确认。通过获取财务资料反映的真实信息，为投资项目审计进行多方位、深层次的定量剖析，查实问题，提供有力的证据支持。
6、善用技术检测手段。
对某轨道车站审计时，通过审查《建筑材料报验单》、《供货结算单》、甲供材的《结算审核报告》等内容，发现设计为高标号的框架柱C50混凝土，未按设计要求施工，存在质量安全隐患问题。与设计单位进行咨询后，要求建设单位及时委托了有资质的第三方检测单位，采用混凝土回弹检测技术对框架柱进行检测，按检测结果由设计单位进行安全验算，根据查实结论采取了技术补救，对相关责任单位进行了处理，保证了车站运营安全。
此外，轨道交通项目审计工作既是一项技术性工作，更是一项政策性很强的工作，审计工作的实施，实际就是执行国家相关法律法规政策的过程，需要我们掌握最新最全的政策文件，让政府投资项目审计工作有据可依、有据必依。
三、拓展轨道交通工程审计的建议
（一）依据项目建设标准，对线路运营总图开展管理审计。
建设标准情况的管理审计至关重要。笔者认为，管理审计必须按照《城市轨道交通工程项目建设标准》要求，将工程设施的基础项目，包括线路、客流预测、运营组织、限界等进行审计。重点审查项目的前期是否按规定程序进行线网规划、项目建议书（含预可行性研究报告）和可行性研究报告；设计是否依次做好总体设计、初步设计和施工图设计工作，对工程复杂的项目，试验段工程工程是否在总体设计指导下进行；审查建设初期、近期线路的线网客流预测、线路客流预测、车站客流预测、ＯＤ客流预测、换乘客流预测、出入口分向客流预测等与实际是否一致；审查线路敷设、车站分布、钢轮钢轨系统的轨道工程、防灾与人防设施、环境保护设施的设置等等是否符合规定。
（二）找准切入点，积极探索工程质量审计。
根据《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》(建质[2010]5号)进行城市轨道交通工程质量审计，主要审查设计、施工、监理及检测控制方面的内容，并选择恰当的切入点进行审计。一是审计设计质量，从工程设计变更入手，结合施工单位索赔资料，分析变更原因，找出是否存在因设计质量问题所产生工程变更，增加工程投资的问题，反映设计技术上是否可行、工艺是否先进、经济是否合理、设备是否配套、结构是否安全可靠等。二是审查质量管理体系是否完整、管理制度是否完善、施工工艺是否符合标准及规范要求、使用材料的出厂质保资料是否齐全、进场材料试验检验结果是否合格等内容。三是审查监理单位过程控制质量，审查人员到位情况、进场材料复检结果、监理记录是否完整、工程质量验收程序是否合规、使用质量验收标准是否正确、项目划分是否符合质量验收标准，验收结论是否准确。
建议各地可以结合实际情况，参考铁路、公路、建设等行业的工程质量验收标准和建设部《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》，制定地方城市轨道交通工程质量管理办法，规范城市轨道交通工程质量监督与验收工作，保证城市轨道交通工程建设质量。
（三）培育专业素质，拓展安防工程审计。
城市轨道交通的安防工作难度较大。对城市轨道交通审计，应培育审计人员的专业素质，拓展安防工程审计工作。按照《城市轨道交通安全防范系统技术要求》（GB/T 26718-2011），对视频安防监控系统应当审查监控系统总体、监控系统的基本功能、各区域摄像机的拍摄、基于视频安防监控系统的人脸识别系统是否符合要求，入侵报警系统应当审查系统总体、系统的基本功能、人工紧急报警功能、高压电子脉冲围栏式周界入侵探测系统是否符合要求。
此外，由于我国城市轨道交通安全防范标准和法规滞后，安全防范法规和技术标准体系与城市轨道交通法规和标准体系整合不够，建议尽快制订城市轨道交通安全防范方面的地方性法规，建立地方轨道交通安全技术防范系统。
（四）坚持关口前移，开展跟踪审计。
在当前加快轨道交通建设大背景下，建设模式出现了多样化，也迫切需要审计方式的变化，积极开展跟踪审计，及时跟进轨道交通项目投资决策、前期准备、施工建设阶段的审计工作。跟踪审计不是对项目投资决策和项目实施过程的事前、事中审计，而仍然是事后审计，只是将竣工决算审计的关口前移，分阶段来进行实施。所以，项目跟踪审计不应是审计参与投资决策和项目实施，不能既当“裁判员”，又当 “运动员”，影响审计的独立性，增大审计风险。项目跟踪审计应该是事后跟踪，应该是在项目投资决策作出后、设计和招投标完成后、合同签定后、变更及签证确定后，审计及时跟进，提出科学合理的意见和审计建议，将监督关口进行前移，建设过程中出现问题能及时得到纠正。（姜广华）
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