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从审计本质视角探析国家审计与国家治理的关系
刘心宇 (审计署成都办)
 
【时间:2013年11月25日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    随着国家经济社会的发展,审计环境在不断的变化,这要求审计理论也要与时俱进,并借此指导审计实践活动,切实履行好国家审计的重要职责。2011年,刘家义审计长在“免疫系统”理论后,提出“国家审计与国家治理”概念,并在中国审计学会第三次理事会和在美国访问审计署期间,深入地阐述了国家审计在国家治理中的作用。本文以国家审计本质入手,试论国家审计与国家治理的相互关系。
    
    一、国家审计的起源及本质
    (一)现代国家审计的起源
    审计的产生、发展和消亡过程,遵循着它本身所固有的规律。从历史上来看,国家审计产生于经济责任关系的确立,并随着社会政治经济的发展、责任关系的演变而发展变化,最后,随着经济责任关系的消亡而消亡。所以,国家审计起源的前提条件是经济责任关系的存在。没有经济责任关系的存在,便不可能有审计行为。
    现代国家审计是基于公共受托责任而形成,即政府受人民委托管理国家财产,而国家审计再受人民委托去检查政府受托责任履行情况,并向人民及其代议机构(人大)报告检查情况,政府也可通过审计来证明并解除自己的受托责任。
    因此,现代国家审计起源存在两个前提:
    1.政府受托经营及由此而产生的会计责任。会计责任指的是因受命或受托经营财政或财务收支,对命令或托付人所负的一种最大善意充分体现其意志的责任。
    2.现代民主的发展及审计的作用。随着民主制度的发展,人民或者纳税人要求一切开支要经济的用之于民,开支要严格按照人民的意向而不是责任人的意愿进行支出。因此,审计作为独立的经济监督,对政府的开支进行监督,保证了人民的意向。
    (二)国家审计的本质
    国家审计,最本质是巩固阶级专政的有力手段,是为统治阶级服务的有力工具,是统治阶级意志在社会经济发展中得以实现的重要保障,同时也是社会民主与法制发展到一定阶段的产物。具有以下特征:
    1.阶级性。国家审计部门要么是行政部门,要么是隶属于立法机关,属于统治阶级。我国国家审计,属于国务院组成系列,是为无产阶级政治、为人民民主制度服务。因此具有国家机器的强制性和专政性。
    2.民主性。国家审计是民主发展的产物。现代政府的会计责任,是因现代民主而发生的,没有现代民主,就没有因此而发生的充分体现人民意志这个要求,就没有现代政府的会计责任,也就没有现代的国家审计,现代国家的审计是现代民主的产物,是对人民意志充分体现与否进行监督和验证的手段。
    3.法制性。国家审计是法制社会发展的产物,也是法制的工具。国家审计按照有关的法律、法规制度履行相关职责,其行为应在法律规定的范围内。在相应的范围内国家审计机关才能得到授权对政府部门和公营机构进行监督,并将其审计结果对人民公开、向人民负责;因为没有法制作保证,审计就无法履行职责。
    4.经济监督。国家审计主要对社会的经济活动进行监督,将社会的经济行为纳入统治阶级规定范围内。
    我国是人民民主专政的社会主义国家,是为最广大人民谋利益的,国家的一切属于人民,人民是国家的真正主人。因此我国国家审计本质是为人民服务,是保障广大人民利益的重要工具,是国家开支在合法、经济、效益上体现人民的意志的重要保证,是社会经济有序健康运行的有力保障。
    我们在理解国家审计时,一定要站在国家的层面看待国家审计,而非简简单单的查错纠弊,保证财经纪律的严格执行。
    
    二、国家审计与国家治理的关系
     人类社会的不断发展与社会改革的进步,推动了国家治理的产生和发展,国家治理发展的需要,推动了国家审计的产生和发展。国家治理的目标和方式决定了国家审计的定位。国家审计在特定历史条件下遵循自身的规律不断演进,在国家治理中发挥着监督、问责、评估等建设性作用。在新形势下,国家治理与国家审计的关系主要表现为:
    (一)国家审计是国家治理的重要组成部分
    国家治理产生于现代国家中统治阶级对国家的经营方式。国家审计作为现代国家治理的重要工具,其产生和发展源于国家治理。国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进,其目标、任务、重点和方式,都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变,始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。
    第一、从运行机制看,国家审计是国家治理的重要组成部分。国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统,三者形成相互联系、相互作用、相互制衡的有机体。我国的国家治理是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。人民通过法律把权力、责任、资源赋予和委托给人民意志的代表—国家,国家再用法律形式把这些权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力、履行责任的公共权力机关。同时国家又通过法律授权由专门的机关对对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用进行监督,保障这些公共权力机关及个人按照人民意愿运行。这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以,在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分
    第二、从历史看,国家审计是随着国家治理的发展而产生、发展。国家治理是伴随着国家的产生而产生,随着国家政治体制的发展而发展。统治阶级利用手中专制权力保障其阶级利益。但随着社会发展和历史的进步,产生了受托责任。由于委托人和受托人在利益上存在着不一致的地方,甚至出现相反的状况,因此有必要对受托人的行为进行监督。从历史上看,西周设置宰夫“掌治朝之法”,考核、监督百官,明清时期形成了融监察、审计于一体的比较严密的监督体系,这都很好地说明了无论是我国西周时期还是现在,国家审计是随着国家治理的发展而诞生、发展的。
    第三、从政治体制上看,国家审计是国家治理中不可缺的。《中华人民共和国宪法》第九十一条规定“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的出台进一步拓宽了审计的职能和范围,从制度上明确了对受托机关领导人的监督。《审计法》和《审计实施条例》更详细的阐述了国家审计的职能、范围。
    上述法律、法规从制度上确定了国家审计部门的性质、地位、职能,明确了审计部门在国家治理中对社会经济的监督控制和反腐倡廉的作用,在国家治理系统中属于监督控制系统。
    (二)国家治理的目标和重点决定了国家审计的方向
    国家治理是通过建立有效的权力配置和监督机制,使各项权力处于一种相互制衡的状态。监督机制如何设定,怎么设定,发挥什么作用,都取决于国家治理的需求。而国家审计作为监督机制中的一种,其目标和重点,也应满足于国家治理的需求。
    国家审计产生的原因是监督相关部门切实履行好职责,发挥相应的作用,规范公共权力部门的行为。同时随着人类社会和技术的进步,国家框架体系也不断发生变化,由此而带来了国家治理结构和方式、重点也发生变化。随着国家治理内容的丰富和范围的扩展,国家审计职能也在相应的不断发生变化。除履行基本的监督职责外,还应承担相应的责任。现阶段国家审计要更多的发挥预见风险、发现问题、纠正错误、强化管理、改进服务等作用,以适应国家治理的需要。国家治理是实施国家审计的宏观环境,是有效促使审计工作、推动审计功能充分发挥作用的前提和基础。从我国审计近三十年发展看,随着国家治理不断发展 ,审计的功能也不断发生变化,从最初的查错纠弊,到国有资产的监管者,到现在的国家审计是保障国民经济健康安全运行的“免疫系统”,审计目标也从“经济卫士”的主动防御到“免疫系统”的主动建设发生转变,这体现出了国家审计在国家治理框架主导下,随着国家治理的不断发展和完善,国家审计的重点、目标也随之发生变化。这些年来,不难发现,国务院所关注的无一例外成为审计的重点,如2011年地方性债务审计以及2012年社会保障资金审计,就是最好的证明。
    (三)国家审计推动国家治理的完善和发展
    现今社会,绝大多数国家通过立法将国家审计定义为国家基本政治制度的重要组成部分,通过国家审计发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,不断完善国家治理,实现国家的可持续发展等方面。国家审计对完善国家治理具有重要作用,具体表现在:
    1.国家审计是维护国家安全的重要保障。
    维护国家安全,始终是国家治理的首要任务。国家审计作为国家治理的重要组成部分,就依法独立履行审计监督职责,密切关注国家安全,并为之做出特有贡献。现今的国家竞争,一个重要的方面就是经济竞争。经济的安全在国家安全中居于重要的地位,毫不夸张说,一个国家即使军事实力再强大,如果经济发展落后,甚至沦为其他国家的附属,必然将导致国家的衰落,进而可能产生政权的更替。前苏联就是活生生的例子。作为世界一体化的发展和人类社会的进步,军事上的进攻将会越来越少,反而是经济上的掠夺和殖民化将会成为新的国家安全关注点。国家审计作为“经济卫士”,在国家经济安全中发挥重要作用。首先,国家审计能够为国家治理提供及时、客观、可靠的信息,从而为评估国家实力、维护国家安全提供科学的决策参考。从2009年开始的四万亿投资开始,审计署就关注到地方债务问题,并进行持续关注,引起了国务院高度重视,2011年对全国地方性债务进行了全面审计,摸清了地方债务情况,对国家经济安全作出了重要贡献。其次,国家审计注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险,能够敏锐地感知风险、发现影响国家经济安全的问题。如在国外热钱大肆流入国内之际,审计署高度重视,重点对外汇结算、国外资金投资等进行重点审计,提出了相关建议,完善外汇管制,堵住部分漏洞,减少了热钱流入,维护了经济稳定。最后,国家审计关注政策执行力,监督国家各项政策落实,保障了国家安全。这些年,审计署不断关注保障性住房、最低生活保障等民生问题,监督各项政策落实到位,保障了制度执行的公平、公正,维护了社会稳定。
    2.国家审计是加强反腐倡廉和权力制约的有力保障。
    腐败,自古以来就有,无论任何国家都存在,它是国家治理中最严重的威胁之一,永远是专制的对象。推进反腐倡廉建设,是国家审计作为国家治理“免疫系统”必须发挥的作用,是由国家审计的内生性所决定的。首先,腐败产生的基础是利益,大多数情况下就是金钱,而国家审计工作的对象是国家财富、国家资源,最有条件发现国家财富被直接侵吞或间接侵占;其次,国家审计具有独立性,能够客观公正的反映问题,不受被审计单位的影响和左右;最后,国家审计的专业胜任能力,保证了工作的开展。
    长期以来,中国国家审计始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责,对财政资金的管理、分配和使用,工程建设中的预决算、招投标和物资采购,土地出让和置换,国有资源、矿产资源开采和受让,金融机构的贷款发放、票据贴现和保险理赔,国有企业的对外投资、资产处置和执行“三重一大”制度等方面加强审计监督,并与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制,加强沟通配合,十多年来,全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件。这些案件的查处和公开曝光,为国家挽回了大量经济损失,有力地推动了反腐倡廉建设。尤其是2010年出台了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,即是对国家审计的肯定,又是提出了新的要求和希望
    3. 国家审计是推动改革发展的重要力量。
    国家治理,本质上也是一种生产关系,是要随着社会的进步而不断进行改革,促进发展的。国家审计一个重要职能是揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞,充分发挥审计建设性作用,持续推动国家各个领域的改革发展。因此审计具有建议权,针对审计发现的问题,有提出改革和完善的审计建议,进而推动国家治理的改革和完善。国家审计在查出揭露问题的同时,要认真查找政策、制度和管理中的问题和漏洞,从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施,有力地保障了各项改革的顺利进行,在建立有利于科学发展的体制、机制、制度方面发挥了积极的促进作用。
    此外,国家审计还在维护民生、保护生态环境、提高国有资本利用率等多方面起到积极建设作用,这些都是对国家治理的有力补充和完善。国家审计通过审计对社会经济的监督、预测、预警、抵御和修复作用,服务国家治理,维护国家安全;国家治理从全局观点,指引着国家审计的方向。只有认识到了国家审计的本质,才能从更高的层次来思考和指引着审计的方向。(刘心宇)
    
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