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基于国家治理目标视角浅析国家审计推动完善国家治理的路径
张艳杰 (审计署长春办)
 
【时间:2013年11月22日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    一、引言

    2011年7月8日,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出了“国家审计是国家治理的重要组成部分,……国家审计应在国家治理中发挥重要作用”这一著名论断。自此,引发了学术界和实务界对“国家审计与国家治理”议题的高度重视和广泛的讨论研究。党的十八大以来,党和政府对国家发展做出的重大战略部署使国家审计面临新的任务与挑战,在这种情况下,国家审计应该从何种路径着手,更好推动完善国家治理,进而促进实现国家良治,是全体审计理论和实践工作者需要认真思考的一个重要问题。本文从阐述国家治理的内涵与目标入手,着重分析了在国家治理目标视角下国家审计推动完善国家治理的具体路径,提出了确保相应路径得以实现的保障措施。
    
    二、国家治理的内涵及目标

    “治理”一词源于拉丁文和古希腊语中的“操舵”一词,原意是控制引导和操纵,长期以来与统治一词交替使用。任何组织都需要治理,都需要建立适当的治理结构,运用适当的治理机制,解决普遍存在的委托——代理问题,防止因代理问题而导致权力滥用和利益矛盾。国家是一种特殊的组织,是一种机构复杂且分工精细的特大型组织,是基于公民与政府之间的特殊委托受托关系——公共受托经济责任关系而存在,具有全面有效履行其承担的受托经济责任的义务。为了解决公民与政府之间的委托代理问题,也需要基于公共受托经济责任关系而建立相应的国家治理结构(机制)。
    20世纪70年代末以来,世界各国政府纷纷开始以治理为理念的政府变革运动,但对于治理的概念和内涵,中西方学者和研究机构的观点仍不尽相同。本文引述刘家义审计长在《中国社会科学》上发表的《论国家治理与国家审计》中的论述,将国家治理定义为:通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。基于这一定义,国家治理的目标为:确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。
    
    三、着眼于国家治理目标探析国家审计推动完善国家治理的路径

    为了更好地推动和服务国家治理,国家审计必须要着眼于国家治理的目标,通过各种路径着力促进国家治理五方面目标的最终实现。
    (一)着眼于确保国家安全的治理目标,积极揭示经济社会矛盾与潜在风险和开展政策措施执行情况跟踪审计。一是揭示经济社会运行中突出矛盾和潜在风险。要积极关注财政资金支出结构和效果,信贷资金投向、金融机构和国有企业资产负债损益的真实性和创新发展面临的突出风险,关注能源及战略资源、国家信息等领域安全,及时反映苗头性、倾向性问题,提出解决矛盾和化解风险的建议,以有效防范和化解潜在风险。二是积极开展对宏观经济政策和调控措施贯彻落实情况的跟踪审计。国家审计要利用审计较全面接触和了解经济社会各单元单位实际情况的自身优势,准确了解政策实施效果和作用等情况,及时发现和纠正上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止等行为,深入揭示政策措施不衔接、不配套,不适应、不利于甚至阻碍经济社会科学发展等问题,促进国家经济政策措施的落实和完善。
    (二)着眼于捍卫国家权益的治理目标,加强财政审计、政府投资审计以及对权力的监督。一是不断深化财政审计。关注财政收入、支出和分配以及有预算分配权部门的职责履行等情况,强化对政府预算执行情况和决算草案的审计,关注预算执行效果,把财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑,积极探索对预算执行情况和决算草案发表总体意见,进一步规范政府预算管理行为,维护财政资金安全。二是加强政府投资审计。从宏观层面监督政府投资整体规划的合理性,关注政府投资的规划布局和投向结构、分配依据和计划下达、资金使用和建设管理、土地环保和投资效益,思考政策、体制机制和运行管理层面的漏洞。并对重大投资项目实施跟踪审计,将审计关口前移,提高政府投资的质量和效益。三是加强对权力运行的监督和制约。要稳步推进领导干部经济责任审计,客观评价主要领导任期内的权力运行和经济责任履行情况,并在其他各项审计中,关注权力行使与责任落实,促使领导干部正确使用手中权力,减少政府随意行为与腐败现象,有效保障国家权益。
    (三)着眼于维护人民利益的治理目标,加大民生审计和对审计信息的依法公开力度。一是进一步加强对重点民生资金和项目、涉及民生的政策措施贯彻落实情况的审计。要加强对社会保障、科技、教育、卫生、文化等重点资金和项目,对低收入群众基本生活保障和惠农支农政策落实情况等的审计,及时揭露和反映影响人民群众切身利益的突出问题,揭示和反映资金分配不合理、管理不严格、制度不完善,以及政策落实不到位、目标未实现等问题。二是加大对审计信息的依法公开力度。坚持把查处问题、推动整改和促进公开相结合,逐步完善审计结果公告和审计信息发布制度,为社会公众了解政府部门履行职责情况、参与国家治理提供信息和渠道。对审计查出的问题要分清责任,落实整改主体,提出整改期限,公告整改结果,使广大人民群众更加了解国家治理各领域相关问题,保障群众对公共受托财产的监督权益。
    (四)着眼于保持社会稳定的治理目标,加强对重大违法违规、经济犯罪和腐败问题的查处。腐败实质是运用公共权力谋取私人利益的行为,是对国家治理最严重的威胁之一,是损害政府在人民群众中形象,影响社会稳定团结的重要因素。国家审计要充分利用始终紧盯国家资产、没有既得利益羁绊、覆盖所有公共资金和机构的优势,抓住关键环节,切实突出对财政资金的分配和使用、工程建设中的招投标和物资采购、土地出让中的招拍挂和异地置换、金融机构的贷款发放和票据贴现、国有企业的对外投资和资产处置等领域的审计监督,揭露和查处重大违法违规、经济犯罪和腐败问题,揭露和查处重大铺张浪费、国有资产损失、资源毁损和环境破坏等问题,打击犯罪、惩治腐败,增加政府的公信力,促进保持社会稳定。
    (五)着眼于推动科学发展的治理目标,在环境和资源审计,绩效审计,揭示体制机制制度层面问题方面下工夫。一是加大对环境保护和资源能源利用情况的审计力度。要加强对主体功能区规划实施、节能减排政策执行等情况,对资源管理利用及重点区域环境治理情况,对水、矿产、土地等资源以及重点流域、区域、行业环境保护情况的专项审计和调查,促进资源环境相关政策制度的落实,切实维护资源环境安全,促进生态文明制度建设,保障经济社会的可持续发展。二是加强绩效审计和绩效评估。国家审计要把绩效理念贯穿于审计工作始终,关注经济效益、社会效益、政治效益、环境和生态效益,监督和评价政策实施、资金使用、资源利用、行政运行、企业经营等方面绩效,促进实现有速度、高质量、高效益、可持续、利稳定的发展。三是加大从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议的力度。国家审计要发挥独立性强、接触领域广、熟悉政策法规、掌握实际情况等特点,切实加大审计监督的深度和分析研究的力度,着力从体制、机制和制度上提出解决问题的建议,推动重点领域和关键环节的改革不断深化,推进中国特色社会主义制度不断发展和完善。
    
    四、践行国家审计推动完善国家治理路径的保障措施

    (一)牢固树立和深入践行科学审计理念,从推动完善国家治理的高度谋划和开展国家审计工作。思想是行动的先导,按照以上路径开展审计工作的成效在很大程度上取决于科学审计理念的树立是否牢固,践行是否自觉和深入。因此,要实现国家审计促进完善国家治理的目的,应从审计理论和审计实践两个角度着手,加强研究、引导、宣教等,加深各级审计机关和广大审计人员对科学审计理念内涵的理解和把握,促使其将科学审计理念真正贯彻到审计实践中。
    (二)进一步创新审计方式和管理方法,夯实国家审计推动完善国家治理的基础。审计机关要强化审计管理,加强计划管理、组织实施和成果利用的统筹协调,强化立项调研、方案制定、现场实施、复核审理、定性处理、审计报告、结果公告等环节控制;要推进和完善多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织方式,加强和深化联网审计、信息系统审计,搞好审计数据资源的开发运用,不断创新审计方式和技术方法;要统筹各级审计机关工作,整合审计资源,努力做到上下统筹、整体推进。
    (三)着力加强审计队伍建设,为国家审计推动完善国家治理提供智力支持。审计机关要以品德为核心、作风为基础、能力为重点、业绩为导向,切实加强审计队伍建设。全国各级审计机关要用铁的纪律,打造审计铁军,不断锤炼作风,提振精神;要在提高学习运用能力、依法审计能力、开拓创新能力、信息化审计能力、审计科学管理能力等方面狠下工夫,提升审计队伍整体能力素质。(张艳杰)
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