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浅析金融审计服务国家治理的优势及路径
郑靖 (审计署广州办)
 
【时间:2013年11月20日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    【摘  要】近年来,随着国家审计实践的不断深入,我国金融审计履行经济监督职能逐步体现出自身优势和独特作用,这是金融审计在金融监管体系中占据制高点的重要因素。笔者试图在对比金融审计相对于其他金融监管的比较优势,并分析金融审计在国家审计体系中服务国家治理的独特作用的基础上,探索今后金融审计进一步发挥“免疫系统”功能,推动国家良治善治的主要途径。
    【关键词】金融审计  国家治理  比较优势 实现途径
    
    一、金融审计在金融监管体系中的比较优势
    目前,我国国家审计中的金融审计与各级政府金融工作委员会及人民银行、银监会、保监会、证监会(以下简称一行三会)等部门共同构建了中国特色的金融监管体系。尽管这些机构都在各自职能范围内履行对国家金融运行体系的监督职能,但从国家治理的角度看,金融审计无论是在监督、评价金融机构业务、财务的真实、合法、效益,还是在保障国家金融安全、抵御系统性风险、服务宏观政策、推动金融改革等方面,都显示出其独特的优势,主要体现为:
    1.权威性。首先,我国宪法明确规定了国家实行审计监督制度,是行政体系中层次最高的经济监督方式。因此,从法理角度看,金融审计对金融机构的财务收支等经营活动以及整个金融运行体系的真实性、合法性、效益性、安全性具有更高权威的监督职能;其次,从职能角度看,审计法、预算法、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等法律法规又赋予国家审计对金融监管部门(即一行三会等)的预算执行、领导人经济责任履行情况等财务、业务情况行使审计监督权,处于具有更高权威的再监督层面。
    2. 独立性。一是法定的机构人事独立性和工作业务自主性。现行宪法、审计法等均明确规定了国家审计在机构人事、工作经费上的固定性和工作业务上的相对自主权,为审计监督的独立性提供了法律保障;二是行政职能的单一性设计决定了审计监督处境的超脱性。现行体制对审计监督职能的专一化设计(只审计不审批,只监督不管理)决定了金融审计处于超然、中立的境界。而其他金融监管部门除监督外都还行使一定的管理权或审批权,甚至还有办理业务的职责,这种既是“裁判员”又是“运动员”的职责交叉削弱了其监督的有效性。
    3. 专业性。国家审计的专业性是其在国家治理的监督控制子系统中保持较高的权威性、威慑力和可信度的重要因素,也是金融审计对比其他监管方式的优势所在。这种专业性主要体现为三个方面:一是国家审计准则、现场审计管理办法、专业审计实务指南等一整套行为规范和包括审计组长负责制、三级复核审理制在内的质量控制体系为国家审计的专业性提供了制度保证;二是人才队伍的职业化建设推动国家审计专业形象。近些年,随着国家审计对审计人员核心价值观、专业胜任能力的职业化建设,使得国家审计人才队伍的专业水平和责任意识进一步提高,确保了审计监督的质量;三是长期积累并经检验的审计抽样、分析性复核、穿行测试等多样化、现代化的技术手段,特别是数据分析等信息化技术水平不断提高,使得金融审计能够在海量信息的条件下对违规问题进行精确打击。
    4. 综合性。一是审计方法手段的综合,即能够综合利用分析性复核、计算机审计、延伸调查、协查函证、察看询问等方法技术来分析线索,查核问题;二是审计目标和方式的综合,即可通过开展多种类型的审计(如经济责任审计、跟踪审计、预算执行审计等)对金融机构及其监管部门进行全方位的监督,并以此综合其他监管机构的数据、资料等开展工作;三是信息资源的融合。信息是发现问题、识别风险、评价分析的关键,审计监督范围的全面性使得金融审计可以综合利用财税、企业、社保、资源等多个领域的资源和信息,采取多专业融合、多角度分析,全面、客观地分析和预判金融领域乃至国民经济存在的问题和风险。
    5. 宏观性。从审计的本质特征和功能作用来说,国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,对于经济社会具有全方位、高层次的监督职能。这一本质特征决定了金融审计具备较强的宏观性,即金融审计的监督视角已经从金融机构财政财务收支真实性、合法性,扩展到金融活动的经济性、效率性和效果性,再进一步上升到国家治理的安全性、可持续性和公平性,不仅要像其他监管机构一样查处具体违规问题,更要以保障国家安全、维护社会民生、推动制度改革、促进经济发展为目标,全面揭示金融领域乃至经济社会的系统性风险和苗头性、倾向性问题,深入剖析体制、机制、政策等制度缺陷,为推动国家良治善治发挥“免疫系统”功能。
    
    二、当前金融审计在审计体系中服务国家治理的独特作用
    1. 紧紧围绕宏观调控、金融改革创新和经济形势变化,充分发挥服务经济的宏观作用。
    一是紧紧围绕中央重大方针政策,尤其是执行国家房地产宏观调控政策、产业政策和金融宏观调控政策的情况,开展专项审计调查,有力揭示金融领域影响调控、改革发展和金融安全的突出问题。
    二是紧贴经济金融热点问题,揭示金融领域呈现的新问题、新情况,维护国家金融安全。近几年,金融审计针对房地产宏观调控、热钱流入、政府融资平台风险、影子银行、表外理财产品等宏观问题进行了持续跟踪,金融领域出现的地下钱庄、票据掮客、信用卡套现、民间借贷、非法集资现等微观问题在发现后及时分析背后存在的体制机制原因并推动从宏观上加以纠正和规范,充分发挥了金融审计在维护国家金融安全方面的作用。
    2. 坚决以大案要案为突破口,充分体现审计监督的威慑作用。
    近年来,金融审计通过揭露重大违规问题和发现大案要案线索,在打击犯罪、惩治腐败和促进廉政建设方面发挥了其他金融监管机构不可替代的重要作用,主要呈现出以下三个特点:
    一是注重事前揭露和防范于未然,时效性强。金融审计不同于其他机关以接受举报或案件发生后再查处的被动监管模式,而是主动地分析、核实和查处,体现出较强的威慑力和前瞻性。
    二是围绕主题、主线,关注热点、盲点,针对性强。金融审计紧紧围绕中央工作主题和宏观调控主线,始终紧跟经济热点和金融监管领域的薄弱环节开展工作。
    三是实现海量数据的准确定位和精准打击,技术性强。随着法律法规的不断完善和金融机构内部控制日益健全,金融领域的犯罪也在逐步从传统的手工型向多元化、复杂化和隐蔽化转变。基于此,金融审计以数据分析为重要手段,通过业务流、资金流、信息流的分析和比对,提高了发现案件线索的准确性和针对性,提现了较高的的技术含量。
    3. 创新信息化审计模式,充分发挥在国家审计信息化建设中的引领作用。
    近些年来,面对我国几大金融机构均已实现业务系统和数据大集中的大背景,金融审计在8家较大商业银行搭建了审计数据交换和分析平台,定期导入数据,开展集中分析,极大增强金融审计的主动性和工作效率。同时,随着计算机审计实践的不断推进,金融审计已经提炼出一套较成熟的数据分析方法,特别是商业银行审计已经初步形成了以中间表为基础的数据规范,逐步在向通用化的目标前进。在此基础上,我国金融审计更是创造性地提出了“集中分析、发现线索、分散核查、系统研究”的新型审计组织方式。这种“总-分-总”的数据分析新模式迅速解决了金融审计资源紧缺与海量信息相矛盾的瓶颈问题,实现了信息化条件下开展金融监管的软、硬件基础。
        
    三、金融审计进一步推动国家良治善治的路径探讨
    鉴于上述分析,笔者认为,从总体思路来说,未来的金融审计应充分利用其在金融监管体系和国家审计体系中的比较优势和特点,在坚持已有的先进做法和有效经验的基础上,适时弥补金融审计在目标定位提升、资源综合利用、整体协调发展等方面的不足,变“优势”为“胜势”,化“瓶颈”为“路径”,推动金融审计进一步发挥在服务国家治理中的预防、抵御和揭示的“免疫系统”功能。
    1.以防范系统性风险、推动金融改革为着眼点,提升金融审计的目标和定位。
    目前,金融审计在揭露和查处金融机构重点业务上(如信贷、票据等)取得较大突破,但对金融机构管理、运营的综合评价仍略显不足,缺乏总体判断。近年来金融审计揭示了各类违法违规问题和大案要案,但对风险控制、内部控制失效、监管缺位、制度漏洞等可能导致系统性风险积聚的体制机制性问题则缺乏宏观把握。因此,笔者认为,未来金融审计应当充分发挥独立性、综合性、宏观性的特点和优势,站在国家治理的角度,将防范金融系统性风险作为金融审计的着眼点,在目标定位上应实现四个战略转变:一是围绕大国金融崛起战略、推动重大金融改革;二是围绕防范和化解区域性系统性金融风险、推动建立健全宏观审慎监管体系;三是围绕转变金融发展方式、推动提高金融服务实体经济水平;四是围绕金融热点问题、加大查处新型金融犯罪问题力度。
    特别是,金融审计如果要占领金融监管体系中防范系统性金融风险的制高点,则应着力发挥如下几个独特作用:一是推动建立健全以国际通行的国家金融安全预警指标体系为核心的金融安全预警机制;二是全面监测社会资金总量和融资总量,推动建立健全民间资金流动监测机制;三是推动建立健全跨行业、跨市场的综合经营业务和金融控股集团监管协调机制,金融产品和表外业务功能性监管机制,建立健全民营金融机构、小额贷款公司、融资担保公司、私募基金的准入和资金运用监管体制,实现对金融业全业务、全口径、全方位的监督;四是加强与金融监管部门、地方金融审计机构的协调配合,构建由金融审计、金融监管、金融机构内部监督组成的完善的综合监管体系,有效防范金融系统性风险。
    2.以宏观调控和金融创新为关注点,拓展查处金融违规问题的新领域。
    从金融审计发展的经验看,查处和揭露重大违法违规问题,一直是金融审计占据金融监管体系制高点的重要原因。因此,我们有责任继续坚持按照“稳、准、狠、快、新”的原则,查处金融领域的重大违法违规问题。特别是在目前金融产品创新和金融全球化趋势的背景下,我们的金融审计更要围绕政府关注、社会关心以及经济发展的特点,进一步拓展查处重大违法违规问题的领域和类型,坚决查处新型金融违规问题,体现审计威慑力。
    3.以多专业融合、多角度分析为突破点,拓宽金融审计的评价视角。
    金融是现代经济的核心,是调节宏观政策的重要杠杆,金融安全居于国家经济安全的关键地位。金融风险的多领域传导性特点,决定了金融审计应当站在影响国民经济全局的宏观高度来看待问题,应当综合其他领域的审计成果和专业视角。但目前,金融审计的总体分析往往还局限在金融领域,金融数据与其他行业数据的交叉关联分析不够。为此,金融审计要结合财政审计的信息资源和专业视角,从防范全局性风险、维护经济社会安全稳定的高度来开展研究分析,充分揭示财政风险金融化或者金融风险财政化的影响国家经济安全的全局性问题,为中央政府制定宏观政策提供客观、全面、有益的决策参考。
    4.以提升地方金融审计水平为着力点,变监督力度不匀的“瓶颈”为资源整合优化的“蹊径”。
    受地方政府干预和自身条件等因素所限,目前地方金融审计发展还相对滞后,特别是计算机审计等信息化技术手段明显滞后金融机构的信息化水平。按照“木桶理论”(即盛水高度由木桶的短板决定),这种监督力量的不均衡势必会削弱金融审计整体作用的发挥,成为制约金融审计进一步发挥“免疫系统”功能的“瓶颈”。
    因此,笔者认为,地方金融审计力量的强化,不仅在于解决金融审计监督力度不均衡的“瓶颈”问题,更重要是能够成为金融审计整体力量和资源优化整合的“捷径”。因此,一是要调整项目计划,创新项目组织形式,整合特派办和地方金融审计力量开展项目,特别是综合地方审计的信息资源开展数据分析;二是加大培训交流力度,通过举办各种形式的金融审计培训研讨活动,对各级审计机关业务骨干加强审计技术与方法、审计质量控制、计算机应用等方面的培训工作;三是进一步加强与地方金融审计机关的日常联络和协调工作,构建跨区域之间的金融审计协调机制。
    
    参考文献:
    1. 刘家义,《国家审计与国家治理》,《中国审计》2011年第16期。
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    5.《审计署关于印发“十二五”信息化发展规划的通知》(审计发〔2010〕47号)。
    6.《未来金融审计战略的选择——对国际金融危机教训的反思》,审计署审计科研所审计研究报告2009年第12期。
    7.《欧美主要经济体金融监管体系改革内容和我国金融监管体系的主要缺陷》,国务院发展研究中心调查研究报告2010年第137号(总3668号)。
    8. 李先秋,《论国家治理背景下的公共政策审计定位》,国家审计署网站,2012年1月11日。
    9.刘铮,《基于国家治理视角的金融审计目标演进分析》,国家审计署网站,2012年3月8日。
    10.易凯,《改进信息化环境下金融审计项目管理模式推动国家治理的落实完善》,国家审计署网站,2012年3月1日。
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