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浅析审计法治化的体系结构
韩聪 (审计署郑州办)
 
【时间:2013年11月19日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    【摘要】审计法治化是包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程。审计法治化作为国家审计工作的重要组成部分,在推动审计法律规范建设和审计法治实践、强化审计人员依法审计的认识和能力等方面发挥着关键作用。本文阐述了审计法治化的内涵、审计法治化的发展历程、审计法治化在国家审计中的定位,最后从审计法律规范建设、审计法治实践、审计法制宣传和审计队伍建设等方面分析了审计法治化的体系结构。
    【关键词】国家审计  审计法治化
    
    一、审计法治化的内涵

    法治的本义,是法的统治,主要指依法治理国家或事务。它是一种与人治相对应的国家和社会治理的理论、原则、理念和方法。它的核心是强调国家和社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。法治所讲的法,除静态的法的规则及其体系之外,还包括动态的立法、司法、行政执法以及守法等活动。法治所体现的一种依法办事的良好社会状态至少应包括这样一些内容:一是这个国家要具备完善而良好的法;二是这种法要得以普遍而自觉的遵守;三是已建立健全完备的使这种法得以正确适用与遵守的国家权力机构体系,而且这种权力体系是以权力的互相制约、监督为前提条件的。
    审计法治化则是包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程,既包括依法审计的水平和状态,也包括依法审计的环境和效果等,是一个使审计法制从观念走向现实、从精神走向物质的历史过程。
    
    二、审计法治化的发展历程

    审计法治化的进程主要体现在审计法制建设层面。1982年宪法关于我国审计基本制度的规定,奠定了我国审计法制的基础。1988年,国务院发布了《中华人民共和国审计条例》,将宪法关于审计监督的原则规定进一步具体化。1994年颁布的《中华人民共和国审计法》和1997年国务院发布的《中华人民共和国审计法实施条例》,对我国审计监督的基本原则、审计机关职责和权限、审计程序、法律责任等国家审计基本制度作了全面规定。2000年1月,《国家审计基本准则》颁布。至此,以宪法为依据,以审计法和审计法实施条例为主体,审计准则为基础的我国审计法律规范体系已基本形成。
    随着审计实践的发展、相关法律法规的调整与出台、其他国家审计的创新与发展,已形成的审计法律规范体系出现了不适应审计工作需要之处,需要进一步充实和完善。2006年,修改后的审计法正式颁布,开启了全面完善审计法制、准则、指南的审计工作法治化进程。2010年,国务院公布了修订后的《审计法实施条例》,包括进一步明确监督范围、规范监督权限、加大审计结果公开力度、积极开展跟踪审计等重要修订。2010年,审计署根据修订后的审计法和审计法实施条例,基于我国国家审计实践,借鉴社会审计、内部审计和国外审计准则的有益内容完成对国家审计准则的修订工作,2011年1月1日开始实施《中华人民共和国国家审计准则(审计署令第8号)》。
    
    三、审计法治化在国家审计中的定位

    党的十八大报告提出“要全面推进依法治国。推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政,做到严格规范公正文明执法。”
    从本质上讲,审计是国家经济和社会运行的一个“免疫”系统。国家审计以科学发展观为指南,以维护人民群众的根本利益为工作目标,把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,把维护国家安全,保障国家利益、推进民主法制、促进可持续发展作为审计机关的首要任务。为了实现这些主要目标,完成这些首要任务,多年来,我们坚持的审计工作方针是“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”。审计人员的核心价值观是“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”……可以说,从国家审计的目标任务,到审计工作的指南方针,再到审计工作的精神动力,都体现着“法“字当先。同时,审计法治化是全面落实依法治国基本方略的重要内容,是审计机关全面履行宪法和法律赋予的神圣职责的着力点,也是保障国家经济社会健康运行、维护国家安全的必然要求。
    
    四、审计法治化的体系结构

    审计法治化的重点是解决审计工作的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的问题,从而加强依法审计,促进依法治国。审计法治化的体系结构也由此产生。
    (一)审计法治化以审计法律规范建设为基础。国家审计是指对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。
    开展审计工作的前提是解决审计“有法可依”问题,解决审计有法可依问题主要是指要及时草拟和制定审计法律法规、审计准则和规章制度。审计法律规范建设奠定了审计法治化的基础,没有这个基础,审计机关就不能很好地履行法定职责,就不能很好地坚持审计工作“二十字”方针。
    除了建立国家审计法律规范体系,审计法律规范建设还具有健全审计法律规范体系的含义。经济社会发展变化会产生许多新的审计业务和审计关系,同时也有很多审计业务不复存在,从而需要对那些不适应经济社会发展的法律规范进行修改和补充,并增加那些适应经济社会发展的新审计法规。新时期的审计法治化建设,要求进一步完善审计法规,健全中国特色审计法律法规和规章体系,包括适时做好现有审计法规和规章的修订、制定工作;分步制定政府主要负责人、政府部门主要负责人、国有及国有资本占控股地位或主导地位的企业领导人员三类任期经济责任审计操作规范;探索建立审计项目审理制度、审计质量责任追究制度、重大案件查处结果公告制度等。在审计法制相对完备的基础上,审计法治化将具备更坚实的基础,为审计机关全面履行职责,加强审计监督提供更有力的法律保障,也将为规范审计行为,坚持依法审计奠定更坚实的法律基础。
    (二)审计法治化以审计法治实践为核心。审计的本质是国家治理的重要组成部分,发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。审计工作的首要任务是维护国家安全,保障国家利益,推进民主法治,促进全面协调可持续发展。审计法治化必须以国家审计的本质和首要任务作为出发点和落脚点,加强审计法治实践,推动审计工作的“有法必依、执法必严、违法必究”,规范审计行为,提高审计质量,不断提高审计工作效率,加大审计监督力度。审计法治实践主要包括以下几方面内容:
    1.加强审计质量控制
    审计质量是审计工作的生命线,涉及到审计机关是否履行了法律赋予的职责,也涉及到审计的公信力和权威。审计法治实践以审计质量控制为主要载体,要求审计机关依法履行职责,即要依据法律法规和规章开展工作,主要包含两层含义。
    (1)要求审计业务人员依法审计。一是按照相关法律法规规定和国家审计准则的要求,制定审计计划和审计方案并严格执行,获取适当、充分的审计证据,做出审计记录,按照规定程序出具审计报告和作出审计决定。二是要严格依照法律法规和规章对被审计事项进行判断,包括对被审计事项作出审计定性,对违法违规事项进行审计处理、处罚,都必须依法办事,保证做到有法必依、执法必严、违法必究。三是严格按照法律法规和规章所设定的审计职责、权限和程序对被审计单位实施审计监督。在审计过程中,严格规范和约束自身行为,防止审计监督权的滥用,依法保障被审计单位的合法权益。
    (2)要求审计法制人员依法审理。一是检查审计业务人员是否严格遵循法律法规和审计准则规定的权限和程序开展工作,如把审计实施方案与审计报告反映的审计结果作对比,检查审计实施方案提出的审计重点问题是否在审计报告得到回答。二是检查审计业务人员是否严格依据法律法规和规章作出恰当的审计结论并依法进行处理处罚。确保每一个审计环节,包括每一个审计事项、审计取证、审计结论、适用的法规依据、审计定性、审计数据等都要真实、准确、完整,有法规依据。三是审查审计工作取得的成果水平。审计所提出的全部事项,包括审计意见和建议都必须是高水平的。
    2.加大审计监督力度
    审计监督是审计工作的主要职责,是国家审计本质的集中体现。审计法治实践以加大审计监督力度为重要途径,要求审计机关提升审计监督的建设性水平,充分发挥审计“免疫系统”功能和在国家治理中的作用。
    一是加大查处重大违法违规问题和涉嫌经济犯罪案件力度。及时发现违法违规、损害群众利益和涉嫌经济犯罪的重大问题,并依法予以报告和反映,依法严肃进行处理处罚,对应当追究党纪政纪责任和涉嫌经济犯罪的案件移交纪检监察机关和司法机关依法追究责任,从而促进反腐倡廉建设,强化对权力的监督与制约。
    二是深刻认识国家审计的本质,明确国家审计维护国家经济安全的神圣职责,提升审计监督的建设性水平。加强对国家重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计,保障各项政策措施落实到位,应特别注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题,推进深化改革,加强宏观管理,促进政策、法律、制度的落实和完善。同时,加大督促整改力度,督促被审计单位和有关单位认真落实审计决定和审计建议,纠正存在的问题,完善制度,加强管理。
    3.推动文明审计
    文明审计是审计机关开展审计工作时的基本要求,也是依法审计的必然要求。审计法治实践以文明审计为重要保证,要求审计机关严格按照审计精神、审计纪律和审计准则等要求规范公正文明地开展审计。
    审计实施过程,是依法发挥审计人员主观能动性的过程。特别是在具体审计业务操作层面,既要做到坚持原则、依法审计,又要以理服人,努力做到依照法律、按照程序、确保质量,虚心听取各方面意见,客观公正地处理问题,遵守审计纪律,言行举止文明,妥善处理好与被审计单位的工作关系,维护被审计单位的合法权益。
    (三)审计法治化以审计法制宣传和审计队伍建设为切入点。
    1.加强审计法制宣传,营造良好审计法治环境
    通过法制宣传教育,督促审计机关和审计人员遵守法律、应用法律和严格执行法律,能够进一步增强审计人员法律意识和法律素质,进一步提高审计机关依法审计的能力和水平。同时,进一步增强被审计单位依法行政、依法理财、依法接受审计监督的意识,营造自觉遵守审计法律法规、积极支持和配合审计工作的良好社会氛围。
    2.加强审计队伍建设,提高审计人员依法审计意识和能力
    成就一支具备较高法律素质的审计队伍,核心是提高审计人员依法审计的意识和依法审计的能力。
    (1)培养依法审计意识,关键在“学”。一是深入学习宪法,牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念,进一步深刻认识审计监督的宪法地位。二是深入学习审计法及其实施条例、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和国家审计准则等审计法律法规,全面掌握审计法律法规的内容和实质,依法行使审计监督职权,自觉规范审计行为,将审计工作质量和水平推进到新的高度。三是深入学习与本职工作密切相关的法律法规,特别要结合审计项目加强对财政、金融、企业、政府投资、社会保障、资源环保、境外国有资产管理等各领域的专业法律法规的学习,确保审计人员在审计工作中能够正确适用相关法律法规。
    (2)提高依法审计能力,关键在“用”。要秉持“真学、真懂、真信、真用”的观念,坚持理论联系实际,学以致用。将日常工作与财经法律法规的学习有机结合起来,以学助审,以用促审,全面提高审计人员的依法审计能力。(韩聪)
    
    参考文献:
    1. 宫军.从“法制化”到“法治化”的启迪[R].审计研究简报,2008(14)
    2. 崔振龙 王长友 邹小平.中国特色社会主义审计制度的体系结构和主要内容[R].审计研究报告,2012(3)
    3. 孙宝厚. 弘扬法治精神、强化“免疫”功能、服务科学发展[N].中国审计报,2008年12月3日
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