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浅谈节能减排资金审计重点
翟钟书 (审计署长春办)
 
【时间:2013年11月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    积极推动节能减排工作是我国缓解资源环境矛盾,加快经济发展方式转变的重要途径。我国每年投入大量的节能减排财政补助资金,推动节能减排工作。但部分企业为了获得财政补助资金,采取编造虚假资料等方式骗取资金,影响了节能减排补助资金的政策效果。本文从节能减排资金审计的关键环节入手,浅谈对节能减排资金审计的一点思考,以期促进节能减排审计工作更好发展。
    
    一、节能减排资金审计的重要性
    (一)在日趋严峻的环境污染形势下深入开展节能减排工作迫在眉睫。节能减排工作是我国贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的重要举措,也是我国调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手。“十二五”期间,经济社会发展受资源环境约束日趋增强,2012年,我国GDP增长幅度继续超高7%,但是从节能环保统计数据看,能源生产总量消耗仍在不断增加、化学需氧量等污染物减排任务仍十分艰巨,以PM2.5为特征的灰霾污染治理仍有待加强。可见,我国能源消耗和环境污染的形势仍十分严重,十二五节能减排任务能否按计划如期完成还很难保证。在这种形式下,深入开展节能减排工作尤为重要。
    (二)节能减排资金审计为国家节能减排规划的顺利落实发挥了重要作用。审计作为国家利益的捍卫者、公共资金的守护者,保障节能减排资金安全,实现节能减排资金政策目标是审计人员的职责。自2009年至今,审计署已经陆续组织了节能减排专项资金、重点行业节能减排审计等四次审计工作,体现了对我国节能减排工作的重视。一是促进了国家重大方针政策的落实,针对政府及其主管部门履行职责过程中的薄弱环节,提出审计意见或建议,使节能减排工作有成效。二是促进资金的政策效果进一步发挥,通过节能减排审计,督促财政资金补助项目按计划按目标建设,保障资金投入方向,实现政策目标。三是促进企业进一步增强节能减排意识,明确企业责任,主动开展节能减排项目建设,维护公众利益。
    (三)逐年激增的财政资金投入迫切需要节能减排资金审计发挥更加积极的作用。“十二五”期间,面临日益严峻的节能减排大环境,我国各级财政尤其是中央财政每年对节能减排投入了过千亿资金用于节能减排项目建设,涉及节能技术改造、淘汰落后产能、流域治理、可再生能源建筑、循环经济利用等各类专项资金50余项,各省涉及的项目少则上百、多则上千。国家将财政资金大量投入到节能减排领域,作为国家利益捍卫者、公共资金守护者的审计机关,有责任保障财政资金的安全,并促进其发挥效益。但在有限的审计时间内,能否准确揭露处资金运用中的问题,提出行之有效的解决办法,是近阶段节能减排资金审计的难点和重点。
    
    二、节能减排资金审计的关键环节
    通过几年的节能减排资金审计工作实践,笔者发现,节能减排工作中的主要问题体现在地方政府未严格落实国家节能减排相关政策、节能减排项目未按期建设、已竣工节能减排项目未收到应有效果、财政补助资金被挪用等方面。其中,性质较恶劣、影响节能减排资金效果的主要问题是项目单位以虚假资料、虚假项目骗取财政资金。
    (一)骗取节能减排资金的主要方式。从审计发现的项目单位骗取节能减排财政补助资金的问题来看,由于项目资金投入过于分散,主管部门对节能减排资金的重要性认识和监督管理不到位,项目单位骗取财政资金的问题已呈愈演愈烈之势,项目单位的手段和方法也呈多样性和隐蔽性的特点,主要的方式有:在不符合申报资金条件的情况下编造虚假财务或业务资料申报,将以前年度已投资完成的项目作为新建项目申报,将早已淘汰的落后设备作为新淘汰落后设备申报,虚报项目建设规模,编造虚假的项目实施资料蒙蔽主管部门或第三方中介机构,利用以前年度建设的项目抵顶新建项目等。
    (二)节能减排资金管理的薄弱环节。从项目单位骗取节能减排资金的各种方式来看,主要集中在项目单位申请节能减排资金环节和主管部门验收节能减排项目环节。一是资金申请环节,按照国家相关部门的规定,项目单位需要根据各类补助资金的适用范围,组卷后以书面材料通过当地主管部门审核后报经省级主管部门同意,国家部委根据省上报项目下达相关资金。部分项目单位在这个环节中动手脚,编造虚假的公司利润、公司规模、项目建设规模等,使不符合条件的项目变成看似符合条件,符合条件的项目增大规模,从中骗取财政资金。二是项目验收环节,国家为加强项目管理,保证项目建设真实性,在各类资金管理办法中均严格要求主管部门加强项目验收监督管理,并且在节能技术改造项目、合同能源管理项目等项目中实行了第三方中介机构审核制度,在减轻主管部门工作强度情况下,力求从客观、专业的角度保障项目实施。但部分项目实施单位仍在此环节做手脚,在未建设项目的情况下,编造虚假的工程建设资料、产量、缴税、电费等项目运行资料以及假发票入账等财务资料,来蒙蔽主管部门及第三方中介机构,达到骗取资金的目的。
    
    三、改进节能减排资金审计工作的路径
    (一)掌握各类财政资金的补助范围,以便有的放矢,恰当评价项目是否符合资金申请条件。2013年,财政部下达的节能减排专项资金已超过50项,出台的相关资金管理办法不低于100个,其中每个专项资金的出发点和补助范围均不一致。如,节能技术改造财政奖励资金是鼓励企业对现有生产工艺和设备实施节能技术改造的奖励类资金,对项目实施的主体和时间等要求有着严格的规定;太阳能光电建筑应用财政补助资金却是为支持太阳能光电在城乡建筑领域应用的示范推广而补贴企业的财政资金,对太阳能光电的装机容量和发电效率等有着严格的规定等。只有真正掌握了国家下拨专项资金的目的,才能抓住审计的重点和中心,明确所延伸的项目是否符合国家补助的范畴,有无骗取财政资金的问题。如,国家发展改革委在组织申报资源节约、环境保护等中央预算内投资备选项目时,对承担项目企业明确提出了综合实力较强、具有适度经济规模、近3年经济效益较好等基本条件。审计人员在准确掌握此项规定后,侧重对企业的经济水平进行审查,发现了项目单位为申请财政补助资金,编制公司注册成立前两年的经营状况和财务数据,骗取中央预算内专项补助资金的问题。
    (二)立足项目真实建设情况,有目的踏查各类项目关键点,确定项目建设是否与资金申请内容相一致。节能减排工作本身概念很抽象、专业性很强,开展节能减排审计往往出现入手难、查证难的情况,查骗取资金的问题就会更难。由此,审计人员在查阅财务及业务资料的基础上,就需要掌握项目的实际建设情况,作为节能减排载体的项目是否按计划建设,是衡量资金效益发挥的重点。掌握项目实际建设情况可采取的办法很多,其中重点是开展现场踏查工作,但现场踏查并非无目的、随意的踏查,应该是因每个项目的特点不同,列出项目建设或淘汰主体、设备购置等建设内容清单,有目的的进行踏查,且踏查的重点应有所侧重,准确定位每类项目踏查的关键点。如,节能技术改造项目,踏查的重点是节能改造设备的原主体是否存在、新购置安装设备的铭牌信息以及抽查购置设备的数量,目的是确定是否存在以节能技术改造名义将新建项目申请资金、利用早已安装设备抵顶新建项目骗取资金等问题;淘汰落后产能项目,踏查的重点是落后生产线或设备是否已经拆除并销毁,并查看销毁记录及影像,目的是确定是否存在已淘汰落后设备具备死灰复燃的隐患以及将早已淘汰设备抵顶新淘汰设备骗取资金等问题。审计人员在延伸审计某太阳能光电建筑应用示范项目时,鉴于国家是按照项目建设规模对该项目给予补助,审计人员按照项目建设规模清单进行重点现场踏查,发现了项目单位虚报建设规模,骗取财政资金的问题。
    (三)审慎参考第三方中介机构报告,核实数据详实性,确保项目验收准确。目前,国家虽然引进了第三方中介机构审核把关制度,主管部门也加强了监督管理力度,但个别项目单位为了利益,编造了大量的、环环紧扣的虚假资料将主管部门或第三方中介机构蒙蔽,骗取财政资金。在延伸审计过程中,经常会出现项目已经通过了主管部门或第三方中介机构的验收的情况。这时,审计人员从审慎的角度出发,应对第三方中介机构出具的验收报告采取参考的态度,对其中的相关数据及数据来源进行核实,特别是项目单位提供的产量、缴税纪录、煤电能耗数据等原始资料,审计人员可以到税务、电力部门进行延伸,以确定数据的翔实性,降低审计风险。如某企业在节能技术改造项目未实施的情况下,编造了虚假产量、缴税纪录、煤电能耗数据等大量的虚假项目实施资料,顺利通过了第三方中介机构的验收。但在审计人员对第三方中介机构验收报告中的数据原始资料进行核实时,发现项目单位但编造虚假业务数据,使用假发票,骗取财政资金的重大问题。(翟钟书)
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