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政府投资项目监管存在问题及对策刍议
艾双运 谢加勇 (湖北省随州市审计局)
 
【时间:2013年11月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    随着经济的发展,各级政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大。审计跟着政府资金走,近年来,我们通过对一些政府投资项目的审计发现,部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足,在项目建设中也存在着不容忽视的问题。切实加强政府投资项目管理,对提高政府投资项目的经济效益、社会效益和环境效益,推进党风廉政建设,有着积极的促进作用。
    
    一、政府投资项目建设中存在的突出问题
    一是前期评估论证工作不充分。各部门在项目决策时,部门利益往往成为决策的重要依据,投资效益则放在第二位。对于项目的可行性论证不充分,前期工作不到位、走过场,政府投资项目的决策机制不够完善,在工程实施中随意更改施工图现象时有发生,导致施工过程设计变更频繁。当然也不排除个别领导为了单位和个人私利变着花样逃避监管,项目到手千方百计扩大投资规模,有时甚至增加附属工程,造成极大浪费。
    二是招投标活动不规范。招标投标环节是当前政府投资项目出现问题较多的环节之一。问题主要表现在,一是自行招标。招标人对应当招标的项目擅自不招标,应当公开招标的项目擅自邀请招标,招标时泄露标底、随意更改招标文件载明的评价标准和方法等,让特定的投标人中标。二是陪标串标。不少施工单位相互利用,采取轮流坐庄等方式承揽工程,互借资质,或者挂靠资质高的企业、以他人名义投标,甚至串通投标、陪标、围标等;中标后将项目非法肢解转让,或者违法转包、分包。三是规避招标。一些部门工作缺少计划性、预见性,不早作准备,甚至故意拖时间,以领导要求高、工程工期紧、资金压力大等名义,违法改变招标方式,降低招标等级,变应公开招标项目为邀请招标,把应邀请招标项目直接发包。
    三是合同签订不规范,不完整。一是项目招商或工程项目合同不规范。有的条款不完整、不明确,有的用词不严谨,前后矛盾或模棱两可,有的与招标文件不一致,有的违反有关法规的规定等,导致审计时很难界定。二是合同条款签订有明显将风险转嫁给建设单位的现象,如:工程实行清单计价招标的,但在合同条款签订时,又表明材料价差按照同期价结算,同时合同又注明工程变更、设计变更、经济签证、政策性调整等按实结算,违反了工程量清单计价规则。
    四是项目组织管理薄弱。建设单位项目管理水平不高,临时组建基建领导班子,专业性不强、经验不足。有的不按批准计划和程序实施、未建立相应的工程管理制度,施工签证把关不严,部分签证随意性较大,造成原始计量失真,难以控制工程造价,导致虚报结算或超计划投资。
    五是会计核算不规范。当前,很多建设单位项目建设会计核算,多数执行行政或事业单位会计制度,同正常经费收支一起核算,没有单独建账核算;有的单位按《国有建设单位会计制度》单独建帐核算,但制度与制度之间,在适用会计科目上缺乏衔接,机关单位经批准用拨入经费拨款或财政补助收入以外的资金安排基本建设,资金在转存基建专户时,没有通过“结转自筹基建”科目,而是通过其他科目核算。
    六是工程监理职责不到位。一是部分建设单位不聘请有资质的监理单位实施工程监理;有的尽管实行了工程监理,但在工程监理机构的确定上,却并没有通过招投标的方式。二是少数监理单位提供的资料不能客观反映工程实施过程的真实情况,没有真正履行他们的职责,默认施工单位随意变更工程,施工单位报什么,他们就签什么。三是有的实行同体监理,即监理单位与施工单位是隶属关系。
    七是材料成本控制不严。一是材料和设备价格未进行充分市场调查,购进成本偏高,尤其是“未计价材料”建设单位认定价格普遍高于市场价,造成浪费。二是施工单位为了追求经济利益的最大化,对需要市场询价的材料存在虚报高报现象。
    
    二、工程项目建设存在问题原因分析及对策建议
    存在上述问题的主要原因,一是思想认识模糊,制度执行不严。部分机关单位的有关人员法制观念淡薄,受利益驱动,为谋取小团体利益和个人私利,不按基本建设程序进行规范运作,已有的规章制度不认真执行,导致项目建设的监督管理失控。二是专业水平不高,管理模式滞后。工程建设管理具有很强的专业性和技术性,政府投资工程大多是关系国计民生的重点工程,对工程的质量、工期、造价控制都有很高的要求。然而政府投资工程一般是根据项目需要临时组建管理班子,人员素质参差不齐,大多数管理者不了解国家的相关法律法规和工程建设的标准规范,不熟悉项目的建设程序。一些工程建设管理者只片面追求数量、追求高标准、追求大而全、快而美,不考虑资金的使用效率,不能处理好质量、进度与效益、成本之间的关系,致使项目建设在抢工期、创一流的同时,超规模、超标准,造成大量的资金浪费,大大降低了政府投资效益。三是管理体制不全,工作不够协调。当前的政府投资体制改革还不彻底,投资、建设、运营管理“三分离”的投资体制还存在薄弱环节,落实还不到位。在招投标管理体制上,有既当“裁判员”又当“运动员”之嫌;在招投标服务体制上,存在监管和服务不相协调的问题;在政府投资工程监管体制上,受职能限制,监督的作用不能有效发挥。四是监管力量薄弱,惩戒力度不大。目前,政府投资项目呈现出点多面广、投入资金量逐年增大的特点,政府有关职能部门的监督管理未能跟上步伐,彼此之间缺乏沟通与协调,监督标准不一,监管力度不同,尤其是有些监督部门的检查流于形式,对项目建设各方违法违规行为行政处罚不够,缺少震慑力。
    鉴于以上原因,建议对政府投资项目的管理模式及投资管理、投资控制办法进行改革,标本兼治,严格监管,从源头上预防和控制,切实解决政府投资项目建设中存在的问题。
    (一)创新政府建设项目投资管理模式。政府投资的市政工程、房屋建筑工程、公益性工程等非经营性项目,逐步限制临时组建工程管理机构管理项目的作法,改为委托专业的工程项目管理公司(代建单位)负责项目的投资管理和建设实施的组织工作,严格控制项目投资、质量和工期,项目建成后交付使用单位。代建期间,代建单位按照合同约定承担项目建设的投资主体职责,以解决“一次性建设”普遍存在的机构设置多、专业不精通、质量难保证等问题,真正做到政府投资项目的投资、建设、监管、使用四位分离。
    (二)健全政府建设项目投资管理制度。
    1、招标投标制度。科学界定和严格落实招投标的范围;严格选择招标方式,达到公开招标条件的项目,绝不邀请招标;规范招投标程序,严格落实《招标投标法》及有关规定,实施“阳光工程”,避免“暗箱操作”确保招投标活动的公开、公平、公正;加强对招投标活动的监督,严禁层层转包和违法分包,对弄虚作假、规避招标、拒绝招标等行为严加查处。
    2、资金管理制度。完善项目预算实物定额,逐步建立资金定额与实物资产定额相结合的定额标准体系,提高政府投资项目预算编制的规范性。建立省、市、县联网的政府投资预算、资金到位与使用情况的信息跟踪系统,实行施工预算审核,按照预算下达政府资金,超出设计概算的,要求按照程序重新报批。
    3、监督制度。理清纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的建设单位在政府投资工程运作过程中的监督职责,建立监督制衡机制,形成监督合力。
    4、工程监理制度。凡政府投融资建设项目的监理机构,必须通过招投标的方式确定,建设管理部门要加强对工程监理机构的监督检查,严把监理资质关,实行监理人员持证上岗,促使监理机构有效履行职责。对不认真履行监理职责的,要实施责任追究,并实行不信任制度。
    5、变更签证制度。严格把好变更签证关,建设单位、监理单位和施工单位严格按图施工,对需要变更部分,必须经发改、财政、审计部门参加论证,确认后方可实施。否则,增加的项目及支出财政部门不予确认,不得列入竣工决算。
    6、责任追究制度。工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位,都应有相应的责任约束,对不遵守法律法规给国家造成重大损失和投资风险或投资效益低下的,要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
    (三)严厉打击违法违纪行为。必须加大查案力度,严厉打击违法违规行为,以查案促预防。要整合纪检监察、检察、公安、财政、审计等部门资源优势,充分履行好各自职能,形成查处工程建设领域腐败问题的强大合力,营造强大的反腐声势,发挥查案的震慑力。
    总之,政府投资项目对于我国经济活动有着十分重要的作用,而且受到社会各界的密切关注,而对于政府投资项目的监管,是工程保质、保量、按时完工的重要保障。因此,不断完善政府投资项目监管具有非常重要的现实意义。(艾双运 谢加勇)
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