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国家审计在新能源补贴审计中的不足与改进
韩江波 (江苏省常州市审计局)
 
【时间:2013年11月15日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    【摘要】国家各级审计机关对新能源补贴资金开展了各种审计,取得了一定的成绩,但是在补贴资金绩效评价、新能源行业分析和补贴政策的审查中还存在一些问题,只有通过构建绩效评价体系,加强行业分析并积极参与补贴政策的制定,从源头上把好资金关,才能更好的提升补贴资金的规范性和效益型。
    【关键词】新能源 补贴 绩效 审计
    
    党的十八大首次将生态文明和政治、经济、文化、社会五大主题并列,凸显出了生态文明在未来中国发展中的重要地位。而生态文明建设过程中,能源和节能被列为国家重点关注的问题,新能源发展成为国家产业引导的重要方向,国家在新能源方面投入了大量资金,国家审计也及时跟进开展了大量工作。
    
    一、新能源补贴审计的基本情况
    广义而言,新能源一般是指在新技术基础上加以开发利用的可再生能源,包括太阳能、生物质能、水能、风能、地热能、波浪能、洋流能和潮汐能,以及海洋表面与深层之间的热循环等;此外,还有氢能、沼气、酒精、甲醇等。而我国当前所扶持的新能源主要是指太阳能、风能、水电等有一定产业规模的能源,此外页岩气虽然本质上是天然气,属于常规能源,不可再生能源,但是由于其是一种非常规天然气,而且其储量巨大,甚至对国际能源结构和能源格局产生巨大冲击,因此在很多场合也被视为一种新能源,在许多政策上享有新能源类似的补贴。
    与新能源补贴资金相伴随的就是新能源资金的审计。从审计署公告可以发现,审计署对2011—2012年的5044个能源节约利用、可再生能源和资源综合利用项目进行过审计,其中可再生能源类的项目主要是新能源资金,涉及到的资金约为180亿元,而其中绝大部分为光电类的扶持和补贴,约占75%。从审计结果公告中可以看出,审计查处了数亿元骗取套取补贴资金以及挤占截留挪用资金的情况。
    地方各级审计机关也对自己辖区内的新能源资金进行过审计,例如江苏省对省内的光伏、风电产业等进行过审计调查,常州市也对本市的新能源产业进行过调查。这些审计和审计调查主要围绕财政、科技、发改委等部门进行,围绕财政资金的申请、落实和使用开展,审计结果产生了一定的成效,促进了政府对新能源产业的扶持力度和政策落实度,也促进了资金的规范化管理。
    
    二、新能源补贴审计中存在的问题及原因
    新能源补贴审计为落实政府扶持政策,提高扶持补贴资金的规范性方面起到了非常重要的作用,从各地审计机关发布的信息中可以看到,审计结果基本上都是加大了政府的扶持力度,助推了新能源产业的发展。但是,这些审计也存在着一些问题。
    第一,重视补贴资金使用的规范性,而绩效评价相对不足。对资金的合规性审计是国家审计机关最传统的业务,因此审计机关对资金运行的各个环节都比较关注,从项目立项、审批到资金拨付、使用等,对应的也从中发现了虚报项目、骗取资金、截留资金、挪用资金等违规情况,在这方面,可以说审计成果丰硕。但是,在资金的绩效分析方面,则存在一定的缺陷。审计机关近年来大力推行绩效审计,在资金的绩效评价方面做了许多工作,但是,由于绩效评价指标和绩效评价体系极度不健全,绩效评价工作仍有很大的不足。在新能源资金审计中,部分审计机关未进行绩效评价,而进行绩效评价的审计机关,其采用的绩效评价指标也较为粗糙,甚至是不科学的。例如,将项目总投资与财政资金的比例,作为财政资金的杠杆效应或带动效应,就很不科学。再如,一些光伏项目在得到政府大力支持后,得到了廉价的土地和低利率的贷款,这种土地差价和利息差价作为隐形的成本在进行经济效益分析时往往没有被考虑进去,得出来的经济效益分析也就缺乏真实性,至少是没有将行政扭曲市场的因素考虑进去,得出的结论的可靠性就存疑了。此外,光伏产品作为一种新能源产品,其生产过程以及产品寿命结束后的废弃品环保问题,都没有列入绩效考量,仅强调其发电过程的环保性,显然是很片面的。
    第二,重视企业和项目个体分析,而行业整体把握不足。国家审计机关对资金的审计必须要落实到具体的单位和具体的项目,因此通常对单个的企业和单个的项目会进行比较详细的分析,分析也能够做到较为透彻。但是,对于全行业而言,企业数量众多,财政补贴资金一般不会到达大部分企业,因此审计机关的审计工作往往围绕得到财政资金的部分大企业开展,导致对行业整体的把握有所欠缺。例如,光伏行业的补贴大部分被大企业获得,审计的重点也往往是这些大企业,而对于行业而言,补贴资金是否扭曲了市场,资金是否对投资形成了挤出效应,这些资金的外部绩效是很难直接通过对获得财政资金的企业审计而分析出来,必须通过行业中广泛调查,并结合历史数据进行分析,才能得出相对科学的结论。仍以光伏产业为例,财政资金大量补贴部分大光伏企业,对这些企业的生存和成长起到了很大的作用,培养了一部分大型企业,直观的看,财政资金的绩效很好,但是财政资金的投入也是把双刃剑,财政资金的扶持和企业的壮大,不仅将风险逐步集中,增加了遭遇行业整体下滑时单个企业对地方政府的经济和社会稳定的风险,同时也造成了不公平的竞争,杀伤了中小型企业,并形成了无形的竞争壁垒,破坏了市场自我调节的机制,对行业的发展形成了负面的作用。此外,主要依靠财政补贴而成长的行业本身不具有内生的可持续性,如果将财政资金对部分企业的作用直接推论至全行业,得出的结论也就比较粗糙。
    第三,重视新能源政策执行情况审查,而政策自身问题分析相对不足。审计工作本质上是一种执法行为,执法行为的特点就是将事实与规则符合性测试,进而得出结论。因此,审计工作天然的比较重视政策执行,而对政策本身关注较少。更为常见的是,在政策执行审计中,审计机关对政策执行中的一些细节问题会有细化或者修改意见,但是通过审计,从根本上否定某些政策,却基本上从未有过。这既有政治体制上的原因,也有审计自身的思维局限性有关。而在新能源政策中,政出多门,碎片化严重,有个别补贴政策仓促上马,补贴错位。例如,某光伏补贴政策,看似用财政补贴光伏项目进行电站建设,消化光伏产能,但是由于中国电网的实际情况,电站建成后,或出现发电无法并网的情况,或出现并网价格偏高,产生严重的价格倒挂,完全不符合经济效益原则,最终导致电站建成后闲置。类似的情况还有很多。在新能源发展中,充满了风险,如果行业一出现问题,就用财政资金进行托市,挽救大企业,而不让市场自行洗牌,这既是一种懒政,也是一种容易导致寻租的行为,既不利于市场发展,也是对财政资金的不负责任。审计机关如果对这种类型的政策不能从根本上加以否定,那么审计效果必然有限。
    
    三、改进新能源审计的几点建议
    第一,构建绩效评价体系,增强对新能源资金的绩效评价。要对新能源资金进行较好的绩效评价,首先必须构建相对合理的绩效评价体系。合理的绩效评价体系,应当包括具体的量化的或者至少是可比较的指标,这些指标应当覆盖经济效益、环境效益等,同时这些指标既应当包括比如GDP、税收收入等直观的指标,也应当包括一些通过数据计算可以得出的经济学上、环保等方面有计量价值的指数和指标等。在绩效评价指标的设计中,要充分吸收现代数学、统计学与计算技术的成果,吸收学术界较为成熟的成果,从而形成比较先进的绩效评价体系。例如,光伏发电可以减少碳排放量,但是我们往往忽视为了投资建设光伏生产企业以及配套企业,会增加多少碳排放量,而所有的光伏面板寿命期25年到以后,要处理这些对环境有污染的光伏板需要消耗多少资源,产生多少碳排放量,同时,光伏发电的不稳定性导致电网需要因此额外投资维护,如果将这些指标加入,计算“净收益”,也许我们会得出一些新的结论。
    第二,加强行业战略分析,促进行业的健康发展。新能源行业不论是风能还是光电,或者其他新能源,都是在政府补贴的情况下发展起来的。例如,中国的光伏产业最初是在欧盟的补贴政策中成长起来的,其本身的市场内生发展能力是很有限的。2004年,德国政府提出未来20年内,向太阳能发电的投资者提供每千瓦时0.57欧元的补贴(即“上网电价补贴”)。当时使用其他能源的电力价格是每千瓦时0.20欧元;而美国2004年的平均电价是7.6美分,也就是每千瓦时0.06欧元。当中国的光伏行业迅猛发展时,一切都很顺利,但是这种依赖补贴而非完全市场的行业如果超出了必要的规模,最终必定付出惨重的代价。金融危机以后,德国削减了各种太阳能发电补贴,最高幅度达29%。再加上发达国家的双反调查和制裁,直接打击了依赖补贴的中国光伏产业。而现在,中国光伏产业对本国政府的补贴非常依赖,在这种情况下,如果这个行业不保持适度规模,加速技术升级,提升市场化能力,而一味追求规模发展,不仅会把行业自身拖垮,也会拖累国家。目前光伏上网电价补贴为每千瓦时1元,而火电成本约为每千瓦时0.3元多,光伏的经济性还有很大的问题。而欧洲的补贴政策还相对公平,中小企业还能受益。中国的补贴政策对大企业的倾斜性相当明显,在这种情况下,中下企业生存十分困难。行业中如果因为国家补贴而导致中小企业纷纷破产,最终只剩下大企业形成寡头结构,不仅不利于搞活市场,促进技术提升,还容易导致行业被少数企业把持,政府遭到大企业绑架。审计机关只有更宏观的对行业进行分析,才能够对各种补贴政策对行业的影响进行把握,从而修正有关政策,促进行业的健康发展。
    第三,积极参与新能源政策制定和调整,从源头上把控资金关。当前新能源补贴政策政出多门,碎片化明显而且相互标准不一致,解释弹性巨大,信息又不共享,导致补贴过程中弊端重重,补贴效果不如人意。当前风能、光伏等新能源行业已经补贴政策较多,而第一轮的页岩气开发补贴也于2012年的11月份开始,可以预见的是,在未来会有更多的这一方面的各类补贴政策出台。。审计机关应当把握时机,从体制上统一化、政策上刚性化、监管透明化、市场均衡化四个角度入手,对新能源政策作出重新审视,在新政策出台前积极参与,在政策出台后,审计过程中根据审计发现的问题和分析的结论揭示政策本身的问题,该坚持的大力坚持,该否定的大胆否定。新能源政策并非拥有天然的正确性,其合理性还需要综合考虑经济和社会效益以及国情。例如,中国曾经一度试点过粮食乙醇项目,但是最终叫停了这种新能源项目。审计机关要依托详实可靠的数据和严密的逻辑分析,客观中立的评价新能源政策,为新能源资金把好关。(韩江波)
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