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浅谈农业审计存在的问题和改进对策
容华 (审计署西安办)
 
【时间:2013年11月14日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    农业专项资金是一项重要的资金,对于解决“三农”问题发挥着建设性的作用。加强对农业专项资金的审计监督,是审计部门的重要职责。农业审计是财政审计的重要组成部分,是国家审计实现其“免疫系统”功能不可或缺的重要体现。在近几年的中央预算执行审计中,也进一步整合突出了农业审计的力度。但从现阶段农业审计工作的整体效果来看,在审计力度、深度和广度上还存在着一定的不足,与党中央加快推进农村改革发展的重要性和紧迫性的新形势尚不能完全适应。始终推进并不断深化农业审计工作,既有利于丰富财政审计的内涵,也有利于改善民生。
    
    一、加强农业审计的意义
    我国是农业大国,农民占总人口的百分之七十以上。无论从历史的角度,还是从现实的角度,在各种各样的经济问题中,农业、农村和农民问题最复杂。农业是国民经济的基础,“三农”的重要性引起各方关注,农业兴则天下兴,农民富则天下富,农村安则天下安。解决好“三农”问题事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重,坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务,加强农业基础设施建设,健全农村市场和农业服务体系。近十年来,国家对农业资金方面的投入力度不断加大,注重了对农业发展的大环境和农业基础设施建设的投入,保障了农业和农村经济持续发展的势头。改善并加强农业资金审计,规范对投入的农业资金的管理和使用,是发展农业生产和繁荣农村经济的一个重要问题,同时也是党和政府、广大农民群众关注的一项重要课题。因此,农业审计是落实党中央国务院的农业战略部署、维护国家粮食安全的重要举措,是审计发挥“免疫系统”功能,服务国家治理得重要方面。
    
    二、农业审计的主要特点
    一是农业专项资金政策性强。农业专项资金是党和政府安排用于农业和农村经济发展及帮助农民脱贫致富的专项支出,包括农业综合开发资金、扶贫资金、水利专项资金等,每项资金都紧紧围绕党和国家的政策进行安排,有明确的用途和使用范围。农业审计可以说是一种政策性评估,每个专项资金的出台都有着很强的政策背景,审计人员只有对政策的来龙去脉搞清楚,才能在审计中把握住政策精髓和实质,才能客观公正的评价政策的实施效果。同时发现政策执行中出现的偏差,以及体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,进而从体制、机制、制度等方面提出改进和完善意见,为制定农业农村经济发展宏观政策提供参考依据,更好推动农业农村经济发展方式转变政策措施的贯彻落实。
    二是资金点多面广线长。农业资金具有资金量大,涉及范围广,在分配、管理、使用中存在层次多(中央、省、地、县、乡五级)、部门多(农业、水利、国土等部门)、资金类别多、项目多、资金散,具体分配到单个问题的违规金额较小等特点。这就要求审计人员从大处着眼、从小处着手,能从一些小问题中发现政策层面的问题,认真细致的去分析,哪些是由于政策不完善造成的,哪些是由于政策执行不到位造成的,应该采取哪些有效措施去解决这些问题。农业审计要求我们提取切实可行的审计建议,保证涉农资金的安全完整,提高涉农资金的使用效益,促进涉农政策的落实到位,发挥农业审计服务国家治理的作用。对涉农资金的运用、项目建设管理、政策落实情况进行全方位的审计跟进,做到“跟紧”、“跟深”、“跟全”,及时发现农业农村经济发展方式转变中出现的各种问题和风险,提出改进的宏观政策建议,切实发挥审计“免疫系统”的功能。
    三是对审计人员要求高。农业审计项目与金融、企业等审计项目不同,常常需要和乡、村等基层的领导干部和工作人员、以及广大的老百姓打交道,这就需要审计人员不仅要熟悉国家的法律法规,掌握会计审计方面的专业知识,更要善于与基层老百姓打交道,通过与他们交流沟通,获得第一手的资料。只有这样才可能得到最真实、最全面的审计所需的情况。
    
    三、当前农业审计面临的问题
    一是整体规划不足、盲目立项,造成资金损失浪费。农业项目缺乏中长期规划,部分地区农业项目的立项,容易受到人为主观因素的影响,出现项目实施一窝蜂、空间上不连片、时间上不连贯的现象。一部分地方领导受不正确政绩观影响,在农业项目立项上,不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况,一味地争取资金,盲目申报建设项目。项目资金到位后盲目上马,建成后不能发挥其应有的效益,造成资金的损失浪费。
    二是资金使用管理不规范。一方面现阶段过多的管理环节,造成资金相对分散,使用管理中政出多门,致使农业专项资金管理混乱。另一方面,由于农业专项资金具有无偿性,个别单位和主管部门领导法律意识淡薄,忽视国家专项资金的严肃性,只考虑自身利益、地方利益、小团体利益,擅自制定资金管理政策和办法,随意开口子,达不到预期目标,使农业专项资金不能有效到位,项目不能得到完整有效实施。同时,现行法规不完善,相互矛盾,以及各项制度不健全等都是造成农业资金使用管理不规范的原因。
    三是农业专项资金配套不足。由于农业专项资金大多数分布在一些贫困和欠发达地区,由于当地自身财力困难,对于应予配套的农业专项资金无法配置,因此,有的采取虚假配套,有的“拆东墙补西墙”进行配套。
    四是农业审计执行力差,尚未充分发挥作用。一是项目安排空白点多。由于目前农业资金存在多头管理,资金筹集的渠道繁多,拨款环节复杂等问题,造成某些情况下,审计工作鞭长莫及。二是审计手段局限性大,专业技术人员缺乏,无法查清和处理一些突出问题:三是审计处理只对事,不对人,导致屡查屡犯现象不断发生。
    
    四、加强农业审计的对策
    一是合理安排项目。加强规划、合理安排农业审计项目是搞好农业审计的基础和前提。审计机关应提高对“三农”资金审计的认识。审计机关对“三农”资金进行审计监督,必须站在贯彻“三个代表”重要思想和全面建设小康社会的高度,深刻认识“三农”资金审计的重大意义。各级审计机关一定要以党委政府和农民群众关心的突出问题为重点、以资金分配、拨付、管理、使用为主线,整合审计资源,加大审计力度。在审计项目年度规划及项目立项初期,就要将农业审计的关注点定格在涉及社会公平和正义、涉及民主法治建设、涉及人与自然和谐相处等方面。深化加强农业基础设施建设和农业产业化资金的审计,促进农业综合生产能力的增强;加强农村教育、卫生、扶贫等专项资金的审计,构建农村社会公共服务体系;加强农民种粮等补贴及救灾救济资金的审计,维护农民的切身利益,加强农业科技示范、推广、普及和农民培训等资金的审计,推动农村经济的壮大和可持续发展;加强土地征用补偿资金兑付、管理、使用情况的审计,努力保障失地农民的合法权益不受侵害。
    二是精心组织实施。通过审前调查摸清各项专项资金的基本情况,熟悉有关政策和规定。根据审计调查情况,有针对性地制订出审计实施方案,做到有的放矢。同时向有关部门下达审前自查通知,了解有关部门的协助配合情况。进行审前培训,提高认识,统一审计方式方法。实践证明,开展审前调查和被审计单位自查及进行审前培训,是贯彻突出重点、节约成本、提高审计质量的一种好做法。同时,还要科学合理的配备审计小组成员,这也是提高审计质量的重要因素之一。
    三是改进审计方法。在项目审计中,特别注意在分级审计同时,做到互相联系,沟通信息。农业资金来源渠道多,资金性质复杂,资金运作方式是层层拨付、转拨,如果仅仅停留在对财政部门、主管部门的检查上是不够的,应当顺着资金走向一查到底。这就要求我们结合实际,各级审计机关上下配合,才能保质保量完成工作任务。各级审计机关的相互协作、配合、信息交流就显得尤为重要。同时在审计过程中,要注重计算机审计等先进审计方法的运用,要注重审计资料和经验的积累,以及专业审计队伍的培养。
    四是突出审计重点。围绕中心、突出重点,是搞好农业专项资金审计的关键和保证。农业审计工作要根据党和政府的中心工作,促进解决好农业发展中重大的、战略性的、宏观和政策性的问题,要紧紧围绕巩固加强农业基础地位来确定任务。首先各级党政领导要重视“三农”、支持农业专项资金审计工作;其次各级审计人员要克服困难,认真履行审计职责,扎扎实实地开展工作;三是确定审计项目计划时始终围绕当地政府工作重点和领导关心、群众关注的热点、难点问题,突出审计重点。在审计实践中要加强对重点部门、重点资金、重点项目开展审计和审计调查。(容华)
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