政策执行情况跟踪审计的难点与对策
董莉君 (河南省许昌市审计局)
【发布时间:2013年11月12日】
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    政策执行情况跟踪审计就是以政策执行情况为对象进行的跟踪审计,是审计机关针对国家各项政策实施和执行的经济性、效率性、效果性进行的专门审计,它的主要功能是及时和不断地发现政策执行过程中存在的问题,提出整改和完善制度的建议,预防政策偏离目标,保障政策顺利执行,提高政策运行绩效。究其根源,它的本质是政策绩效审计,也就是以政策为对象的绩效审计,跟踪审计是其采用的审计方式和方法。
    
    一、当前政策执行跟踪审计存在的局限与难点
    (一)政策执行跟踪审计总体数量不多,未形成制度。总体上看,我国审计机关单独对政策执行情况开展跟踪审计的项目数量并不多。最常见的是把政策执行情况审计视为专项资金审计。对涉及工程项目类的政策大多是以投资审计的形式出现,核定工程造价成为其审计的重点内容。审计机关也经常在一般性的预算执行审计和经济责任审计中加入一些与政策执行相关的内容,但并不作为重点予以关注。为数不多的政策执行情况跟踪审计也主要通过专项审计调查的方式实施,并且在传统理念的制约下,审计人员仍然偏重于资金筹集、管理和使用的审查,对政策本身的科学性、政策实施的绩效情况未作更深层次的检查、分析和评价。
    (二)缺少具有可操作性的审计规范制度,审前准备不够充分,审计现场管理存在主观性和随意性。政策执行情况的跟踪审计作为一种创新的审计方式,在规范和制度建设方面相对滞后。目前开展的审计项目基本上还是按照事后审计的模式来实施,未完全凸显跟踪审计的特点。首先,审前准备不够充分。审计人员对政策本身的理解学习不到位,对政策运行情况掌握不准确,审计方案重点不突出,评价指标不明确。其次,审计现场管理存在主观性和随意性。审计过程缺少规范的工作流程和质量控制办法,防范风险的机制不够完善,审计人员把握全局的能力稍显不足。
    (三)审计介入时间点难以把握,跟踪审计后成效不明显。在政策执行情况跟踪审计中,经常出现由于审计介入时机不对,而浪费审计资源又难以取得成效的情况。一些项目介入时间过早,政策尚未实施到一定程度,同时,受审计人员缺乏专业能力的限制,难以对政策制定的科学性和合理性进行判定,往往感到无所适从。而多数项目,介入的时间相对较晚,失去了跟踪审计的意义。主要原因是,审计机关缺乏对政策背景与实施情况的充分了解,未做好合理规划。另外,审计机关常常应政府或有关部门的要求,开展对某项政策的跟踪审计,在审计介入时间的确定上,缺少主动性。
    (四)审计资源和审计人员能力难以适应工作要求。目前审计资源有限,审计深度与广度有时难以达到要求。同时,仅依靠审计部门力量,容易造成因数据资料掌握不全或重复计算而浪费审计时间与资源。特别是审计人员知识结构单一,理论分析能力不强,缺少宏观意识和创新精神,加上目前审计任务重,工作压力大,严峻地挑战着审计人员的精神和体力,更无暇进行有效的后续学习,往往感觉力不从心。
    
    二、政策执行跟踪审计应把握的关键环节
    (一)审计组织形式的确定。审计组织形式是否科学,关键是要结合项目的特点。最直接的是派驻审计组同步审计,最先进的是利用网络技术,进行计算机联网实时跟踪。结合其它审计项目附带式进行政策执行情况跟踪审计也是可以采用的一种有效形式。
    (二)审计介入时机的确定。重点考虑两个方面:一是政策本身的实施周期及产生作用的时间快慢。一些政策实施周期较短,需要提前介入,关口前移;一些政策实施周期长,发挥作用慢,环境不断变化,审计机关应综合考虑,分阶段、分时期、分步骤地开展审计。二是审计的可行性和发挥作用的时效。可行性是指在现有的条件下,审计机关开展此项跟踪审计是力所能及的,如果条件不允许,审计介入后就难以实施,困难重重。另外,审计实施往往需要一定时间,如果审计结束后,审计成果反映的意见建议所依赖的客观条件消失,那么跟踪审计难以发挥作用。
    (三)角色定位和审计介入深度的把握。审计的本质仍然是外部监督,审计机关应作为第三者来履行监督职能,而不应成为管理者。一方面应把握好监督者的角色定位,不直接干涉政策实施和管理单位的工作,及时和被审单位做好沟通。另一方面,应结合审计目标和自身力量把握好审计内容和范围,做到掌握总体,重点突出,审计内容和范围不宜大而全,否则难以取得审计成效,还会给审计机关加大无谓的工作量和审计成本。
    (四)审计现场管理和主体、主线的把握。审计现场管理方面应紧紧围绕政策执行情况跟踪审计的主体和主线,最终落脚在政策执行的经济性、效率性、效果性。审计机关应该坚持以掌握政策执行的总体情况为主体,以发现问题为主线,通过实施有效的现场管理,从一个单位跟踪到整个领域,从单个现象发现普遍问题,从体制、机制、制度以及政策措施层面深入分析研究本质原因,提出更有建议性的决策依据。
    (五)审计成果的转化和审计信息公开。审计机关要进一步增强前瞻性和宏观意识,及时归集相关资料、注重归纳提炼,及时将审计掌握的情况和发现的问题通过信息、公告等形式或渠道进行反映,使审计成果成为解决问题、完善管理更为有效的手段和渠道,并根据反馈情况及时调整自身工作,从而提升审计成果的有效利用程度。 
    
    三、对进一步做好政策执行情况跟踪审计的几点建议
    (一)拓展领域,科学确定政策执行情况跟踪审计项目。首先,审计机关和审计人员要通过深入学习和广泛了解,及时掌握和熟悉国家政策,关注政策动向,才能优选出围绕中心、服务大局、领导关心、百姓关注的重大政策执行情况跟踪审计项目。其次,要采取多种渠道倾听党委、政府和广大群众的意见建议,征集筛选项目。第三,紧密结合审计工作实际,既要考虑审计项目的效果,又要考虑审计成本、现有审计资源和审计力量,视具体情况确定跟踪审计的项目,跟踪审计项目的组织形式和周期。
    (二)完善制度,加强政策执行情况跟踪审计的法律规范体系建设。政策执行情况跟踪审计作为一种绩效审计的方式,其审计理论与方法还需进一步探索。审计机关应在大胆尝试和实践的基础上,总结经验,借鉴建设项目跟踪审计已成熟的制度规范,制定明确的、可操作性强的审计规范和制度,规范政策执行情况跟踪审计程序和行为,完善评价标准体系;同时,要不断学习、借鉴国外政策审计的成功经验,制定和完善符合政策执行情况跟踪审计项目特点、符合我国政治和经济环境的政策执行情况跟踪审计模式和制度体系。
    (三)合理规划,准确把握审计介入时间和深度。具体到每个审计项目,审计机关必须对政策背景与实施情况做到充分了解,明确具体目标和任务,并对审计任务进行合理规划,综合考虑政策的执行时间、审计资源和审计成本等多方面因素,明确是提前介入,还是政策实施过程中介入,以及介入的时间界限和间隔。同时,要把握政策执行不同阶段的特点,予以不同程度的关注,根据审计内容合理确定审计介入深度。
    (四)把握关键,加强审前准备工作。把握政策执行情况跟踪审计的关键环节,不盲目地做多做大,对于提高审计效率,实现审计增值最大化至关重要。把握关键的前提是加强审前准备。审前准备必须做好以下几个方面的工作:一是审前调查。主要是收集资料和了解情况,收集占有的资料越齐全,了解与政策相关的情况越多,越容易突出重点,把握关键。二是审前人员培训。为审计人员的知识储备进行更新和扩容,增强胜任涉及领域广、专业性强的跟踪审计任务的能力。三是充分讨论,制订完善、可行、易操作的审计方案。通过制订审计方案,可以将审计思路更加条分缕晰、审计任务更加具体、审计内容更加突出重点。
    (五)科学调配资源,加强审计现场管理。首先,应在审计机关内部进行资源整合。内部审计资源得到有效整合,审计人员的特长会充分发挥,获取信息与沟通交流也会更加通畅。其次,审计机关应与包括被审计单位在内的外部相关部门加强交流,做好沟通和协作。在确保审计地位超脱、客观公正的基础上,应充分与相关单位沟通,获取相关支持,充分利用已有的成果和资源。同时,制定一套科学、严密、完整的工作流程和现场管理办法,做到上下联动,形成一种有效的工作机制,并得以贯彻落实,是确保审计方案落实到位,审计现场管理有序,资源能够有效利用,发挥最佳效益的有力保证。(董莉君)
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