审计视角下对资产评估立法的几点建议
孙阳(审计署沈阳办)
【发布时间:2013年11月12日】
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    一直以来,我国缺乏规范资产评估行业发展的一部基本法律。国务院1991年颁布的《国有资产评估管理办法》是我国第一部亦是唯一一部针对评估而专门颁布的行政法规,但这部法规只侧重于处置国有资产的评估规范,无法适应市场经济发展对于评估立法的要求。2012年2月,十一届全国人大常委会第二十五次会议初次审议了《中华人民共和国资产评估法(草案)》。2012年2月29日至3月31日,草案在中国人大网公布,向社会公开征求意见。之后,根据全国人大常委会组成人员和各方面的意见,对草案作了修改,形成了《中华人民共和国资产评估法(草案二次审议稿)》。2013年8月,十二届全国人大常委会第四次会议对草案二次审议稿进行了审议,并将《中华人民共和国资产评估法(草案二次审议稿)》在中国人大网公布,再次向社会公开征集意见。《草案》体现了评估行业整合、监管部门简政放权等亮点,但也存在一些需要明确的问题。笔者结合审计工作,提出以下3点建议:
    
    一是应统一评估行业管理。目前,我国开展的资产评估服务主要涉及综合资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估等六大类,分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五部门管理,俗称“五龙治水”。如在某次审计中发现,针对同一块土地房产,两个部门分别委托两家评估机构评估,评估结果相差7000余万元,两个部门都对对方的评估结果提出异议,但由于两家评估机构的行业主管部门分别为建设和国土部门,两个行业主管部门组织的专家评估委员会出具的结果分别支持了自己主管的评估机构的评估结果,给征地拆迁工作带来极大困难。为此,建议《草案》中应明确成立注册评估师协会,统一负责注册资产评估师行业管理。
    
    二是对评估方法的选择做出明确规定。目前,我国评估行业采用的评估方法主要有成本法、收益法和市场法,但并没有明确各种方法的具体使用范围,方法使用比较混乱,极易造成国有资产流失。审计发现,中介机构在国有企业收购资产的评估中,多采用收益法,往往夸大被收购企业盈利能力,造成评估值较企业净资产增值较大;而在国有企业改制及资产处置时多采用成本法进行评估,往往低估企业价值。如,某企业收购一家私人公司,该公司净资产仅1000万元,中介机构按照收益法进行评估,评估值达到了5000万元;而收购后,该公司盈利大幅度下降,从而造成了巨额国有资产损失。为此,建议《草案》应对评估方法及选择作出原则性规定,同时,应尽快制定相关实施细则,进一步明确国有企业收购、处置资产的评估方法。
    
    三是建立严格的法律责任追究制度。目前,证券上市、企业兼并重组、收购转让及征拆等经济活动频繁,涉及金额巨大,资产评估责任显得越发重大。特别是在国有企业的经济活动中,资产评估是必不可少的程序和环节,且对最终交易价格有重大影响,极易造成国有资产流失。根据《草案》及目前的相关规定,难以追究评估机构及注册资产评估师的法律责任。为此,建议增加对因过失造成利害关系人损失的评估机构及注册评估师实行过错推定原则、对造成重大国有资产损失后果的评估机构及注册评估师实行无过错归责原则的法律条款。(孙阳)
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