金融审计参与国家治理的目标选择和实现路径研究
龙丹萍 (审计署广州办)
【发布时间:2013年11月11日】
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    刘家义审计长指出:国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,核心是推动民主法治,实现国家良好治理,促进国家经济社会健康运行和科学发展,从而更好地保障人民的根本利益。金融审计是国家审计的重要组成部分,在国家治理中应该要扮演实现金融系统良好治理的重要角色。
    
    一、金融审计参与国家治理的目标选择

    国家治理的最终目标是要通过合理配置公共权力来维护经济社会的健康运行。国家审计作为国家治理的监督控制系统之一,要始终围绕如何更好地服务国家治理来进行,国家治理的最终目标决定了国家审计的发展方向。金融审计是国家审计的重要组成部分,金融审计的目标是要服务于国家治理,维护金融安全,防范系统风险,实现金融系统良治。具体而言,金融审计参与国家治理,要达到以下四个主要的目标:
    一是促进国家宏观调控政策的贯彻落实。
    在不同时期,随着国家宏观调控的目标不同,具体宏观调控政策也在变化。金融机构作为宏观金融调控政策的具体执行者,执行政策的是否到位关系着整个宏观调控政策措施的贯彻落实。金融审计在实践中应紧跟国家宏观调控政策方向,密切关注金融机构落实宏观调控政策的具体措施是否及时到位,为审计服务国家宏观调控方面发挥重要作用。通过审计各金融机构的业务情况,督促各金融机构服从国家宏观调控的大局、不折不扣地贯彻国家宏观调控政策,促进金融机构在维护自身稳健经营和持续发展的同时,顺利实现宏观调控目标。比如,当前房地产金融、地方政府融资平台以及产能严重过剩行业等方面的问题是社会热点问题,也是国家宏观调控的主要内容。金融审计应该要结合审计项目对这些领域进行深入调查,揭示金融领域宏观调控政策的落实情况及其存在的其他隐患。
    二是提高金融机构服务实体经济的水平。
    金融是现代经济的核心,也是实体经济良性运行不可或缺的支撑力量。我国的金融机构对实体经济的支持还不够及时有力,金融服务能力和水平与经济社会发展需要相比还有不小差距。现阶段,农村地区和中小企业对资金需求极为迫切,这更需要金融机构把握好服务实体经济的原则,落实对农村地区和中小企业的信贷支持政策。金融审计的目标就是要通过审计商业银行等金融机构,使金融机构进一步优化信贷结构,提升金融服务质量,确保信贷资金有序流入实体经济,推动金融机构创新更多贴近实体经济发展需求的金融产品,切实解决实体经济融资难、融资贵的问题,实现金融服务实体经济的目标。
    三是揭示和防范金融系统性风险。
    金融系统性风险是指由那些能够影响整个金融系统的风险。系统性风险的爆发可以发生在金融系统而不是单个金融机构,可能在较长时期内积累而不对金融系统产生明显影响,但往往会突然以灾难性形式表现出来。可见,系统性风险对整体金融系统安全构成威胁,进而影响到一国或一个地区的经济安全。近年来,金融审计通过审计国有商业银行等金融机构,揭示了很多金融风险。但这种风险更多的是单体风险,从参与国家治理的角度来说,金融审计的更应该着力于从根本上揭示金融系统性风险,而不是以揭示单体风险为主。现阶段,我国存在的潜在系统性风险有房地产周期性调整风险、地方债务风险、国际资本流动所带来的金融风险等。金融审计应该把揭示和防范类似这些潜在的金融系统性风险作为重要目标之一。
    四是推动金融改革和制度完善。
    党的十八大报告中强调:“要深化金融体制改革,完善金融监管,推进金融创新,维护金融稳定”。十八大报告对金融改革给予高度重视,指明了未来金融监管与金融创新协调推进的方向。金融改革已经取得的成绩有目共睹,如大型商业银行股份制改革顺利完成并成功上市、农村信用社改革全面深化、人民币汇率形成机制和利率市场化改革不断深化等。金融改革到了只能向前推进不能后退的地步。对金融审计而言,应紧跟金融改革的步伐,更多地为推进金融机构完善现代金融企业制度,推动银行业金融机构合理布局的目标服务。另外,近年来金融机构大案要案接连发生,金融机构间竞争日益加剧,在规模不断扩大的同时,金融机构内部制度的建设没有完全跟上,导致金融风险与日俱增。金融审计应继续揭示金融机构在公司治理和体制建设方面存在的问题,进一步推动金融机构完善公司治理,形成有效的决策、执行、制衡机制。
    
    二、金融审计参与国家治理的实现路径

    基于以上目标,金融审计参与国家治理的实现路径主要可从以下五个方面的内容。
    一是关注金融热点问题,加大查处重大违法违规问题的力度。
    金融领域一直是违法犯罪案件的高发区,打击金融重大违法违规问题是金融审计责无旁贷的责任,是实现金融审计参与国家治理的有效途径。多年以来,金融审计如果没有大力查处一系列重大案件,就不会有今天的地位。揭示重大违法违规问题和重大案件线索仍将是未来金融审计的一项重要任务。通过一系列重大违法违规问题查处,金融审计彰显了在金融监督领域的权威性和威慑力,起到了有效的预警作用。在目前金融产品创新和金融全球化趋势的背景下,金融审计要围绕社会热点和发展特点,坚决查处关系国计民生的违法违规问题,包括利用新型互联网手段从事地下钱庄、非法集资、高利转贷、内幕交易、利益输送、金融机构工作人员内外勾结非法谋利等问题,加大对重大违法违规问题的查处力度,切实履行金融审计实现国家治理中监督管理的职责。
    二是揭示体制机制问题,促进完善制度。
    如果查处重大违法违规问题是“点”的审计,那么揭示体制问题就是“面”的审计。在金融审计中应该注重点面结合,两手抓,两手都要狠,既要一如既往加大查处重大违法违规问题的力度,也要注重揭示制约金融系统健康发展的体制机制问题。只有这样,才能实现金融审计全方位参与国家治理、服务于国家宏观调控的目标。通过审计金融机构,促进我国金融业和实体经济加强基础管理,加强内部控制和风险防范,提升金融监管的高度,着重揭示那些影响和制约金融机构提升核心竞争力的体制机制性问题,完善金融机构内部的制度建设,完善经营管理制度和基础管理体系,防范和化解金融风险,推动金融监管部门建立健全宏观审慎监管体系,这是金融审计发挥国家治理作用,实现金融系统良治,维护国家经济安全的职责所在。
    三是拓展金融审计领域,深化金融审计内容
    以往的金融审计,资产负债审计较多而专项审计调查较少,传统金融业务审计较多而对金融创新业务审计较少,真实性合规性审计较多而绩效审计较少。金融审计要发展,就要时刻围绕如何实现金融系统良治的这一目标,不断拓展审计领域和深化审计内容,在更宽领域更高层次发挥更重要的作用。一是要拓展审计对象。多年以来,审计署实施的金融审计项目基本没有涉及到地方金融机构。从参与国家治理的角度出发,金融审计要着力于联合地方审计机关开展经常性的地方金融机构审计项目,摸清情况,揭示问题,防范区域性金融风险。另外,金融审计虽然有监督“一行三会”等金融监管部门的职责,但对其预算执行审计较多,评价职责履行和监督责任的审计较少,未达到更高层次统领监督的作用。要深化金融审计,就要深化对金融监管部门监督管理责任履行情况的审计。二是拓展审计内容。除继续对选定的金融机构实施项目审计外,还应围绕一些突出问题和热点问题选择开展专项审计调查。面对金融改革发展的新趋势,金融创新产品层出不穷,金融审计要针对金融创新业务,加大审计力度。此外,金融审计适时开展对金融机构和金融监管部门绩效审计。
    四是完善金融数据平台,提高信息化审计手段
    在全球信息科技迅速发展的大背景下,金融审计要紧跟金融机构信息化发展的大趋势,进一步提高信息化审计的水平。金融审计的发展离不开信息化审计手段的发展。金融审计数据平台的建立极大增强金融审计工作的主动性,通过数据分析可以及时掌握金融行业最新发展动态,通过资金在不同银行间流动跟踪能发现违法违规的案件线索,为进一步发展和深化金融审计,打下较为扎实的基础。另外,还要积极探索开展信息系统审计的新方法,揭露信息系统的管理漏洞、安全隐患以及存在的违法违规行为,拓展金融风险防范的深度。
    五是注重学习提高,加强金融审计队伍建设
    未来金融审计将处于金融监管排头兵的位置,任务艰巨,责任重大,风险突出。金融审计队伍的素质将直接关系到金融审计参与国家治理的效果。因此,要实现金融审计参与国家治理,就要加强金融队伍素质建设,不断地学习和培训新知识以适应金融业务的发展,不断提高信息化审计能力以驾驭海量金融审计数据,不断加强思想政治教育以防范审计道德风险,不仅要增强传统审计的本领,更要适应新形势,吸收新知识、运用新技术、增强新本领。打造一支作风过硬、业务能力强的金融审计队伍,是实现金融审计参与国家治理的最基本条件。(龙丹萍)
    
    参考文献:
    刘家义,《国家审计与国家治理》,《中国审计》2011年第16期。
    潘博,《未来金融审计战略的选择——从国家治理的角度认识金融审计》,审计署审计科研所审计研究报告2012年第2期。
    审计署金融审计司课题组,《审计机关在维护国家金融安全方面发挥作用的机制与路径》,《审计研究》2010年第1期。
    谭劲松、宋顺林,《国家审计与国家治理:理论基础和实现路径》,《审计研究》2012年第2期。
    郑靖等,《中国特色金融审计及其发展战略》,《南方金融》2013年第4期。
    
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