平衡计分卡在审计机关绩效评价中的应用初探
张海英 (审计署长沙办)
【发布时间:2013年11月11日】
字号:【大】 【中】 【小】
       
    摘要:平衡计分卡是目前国际上大型先进企业应用最为广泛的绩效评价工具,在推动和实现企业战略、提升企业价值方面起到了重要的作用,近年来也逐步被用于我国政府部门绩效管理和评价的研究,并取得了一定的成果。本文从我国审计机关绩效评价的现状出发,就如何应用平衡计分卡开展审计机关绩效评价、构建审计机关绩效评价体系进行了初步的探索。
    关键词:平衡计分卡   审计机关绩效评价
    
    绩效评价是上世纪西方国家应用相对成功的一种管理方法,早期仅应用于企业,上世纪 80 年代西方国家政府为克服传统管理模式所带来的弊端,提高行政效率和效能,借鉴企业成功的管理经验,推行了绩效管理。我国学术界上世纪 90 年代初才开始逐步引入西方国家绩效评价的理论和方法,研究如何将政府组织绩效评价理论中国化,但由于起步较晚,且研究相对零散,实际应用还不甚成熟。随着我国政府目标管理责任制的推行和公众参与监督意识的增强,政府部门绩效评价问题日益引起社会各界的高度重视和广泛关注。
    
    一、审计机关绩效评价的目的和意义

    1、绩效管理和绩效评价
    “绩效”一词最早是从英文“performance”译来,简单地说,绩是指工作业绩或工作成果,体现的是工作的最终结果;效是指工作效率,体现的是工作过程。绩效一般具有多因性、多维性、动态性等特点,因此对绩效的考察应该是全面的、发展的、多角度的和权变的。
    绩效管理是现代管理体系的重要组成部分,指的是“为实现组织发展战略和目标,采用科学的方法,通过对员工个人或群体的行为表现、劳动态度和工作业绩,以及综合素质的全面监测、考评和分析,充分调动员工的积极性、主动性和创造性,不断改善员工和组织的行为,提高员工和组织的素质,挖掘其潜力的活动过程。”绩效管理是以战略和发展为目标,以考评为手段,以提升价值为核心,全方面多角度地进行管理,通常具有目标性、整体性、系统性、动态性、沟通性和发展性等特点。
    绩效评价即对绩效的价值进行评判,指评价者对评价对象的绩效情况,根据一定的评价标准进行量化和非量化的测量,最终得出一个可靠并且符合逻辑的结论,为决策者提供参考。审计机关绩效评价,是指评价主体通过制订一系列全方面、多维度的关键指标体系,对审计机关和审计人员在战略执行、职责履行、投入产出、胜任能力、发展潜力等方面的绩效进行评价,并得出尽可能客观公正结论的过程。从理论和现实来看,绩效评价至少应关注经济型、效率性、效果性、公平性等方面。
    2、审计机关绩效评价的目的和意义
    一是推动和完善国家治理的需要。国家审计是国家治理的重要组成部分,在整个国家治理结构中主要承担监督者的角色,是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。我国的制度安排和法律赋予了审计机关监督国家的运行情况以及评价国家部门行政绩效的责任,从完善国家治理的角度看,审计机关也必须加强自身治理的完善,只有在不断加强和提高自身绩效水平的基础上,才能更有资格对其他国家机构的绩效进行监督。
    二是审计机关自身科学长远发展的必然要求。通过客观、公正、全面地评价国家审计机关的绩效情况,可以使审计机关认识到自身的优势和存在的不足,及时加以改进。同时还可以使相关权力机构和公众充分了解其绩效情况,提升国家审计机关的地位,从而促进国家审计机关科学长远发展。
    三是有利于提升国家审计的公信力。“审计风暴”以来,审计机关的公信力得到了大幅度的提升,公众对国家审计的关注度也日益提高。在看到审计机关对其他部门种种评价的同时,作为纳税人和监督责任的委托方,公众更想了解审计机关自身的绩效管理水平,以确保其是否真的有能力对其他部门的绩效进行客观公正的评价,通过审计机关绩效评价可以较好地满足这一需求。
    四是审计机关内部考核的需要。考核是指挥棒,审计机关内部考核制度、考核标准的制定和执行,很大程度取决于相关权力部门和社会公众对审计机关绩效评价的内容。只有建立科学、合理、有效的审计机关绩效评价体系,才能使审计机关的内部考核更有目的性和针对性,从而达到预定的目标。
    五是推动审计理论发展的需要。由于起步较晚,目前我国国内关于审计机关绩效评价的研究尚处于初级阶段。刘家义审计长在2010年全国审计工作会议上的讲话中提到“不少地方审计机关推行了绩效管理或目标责任考核制度,努力提高依法审计、依法管理水平”。“建立审计工作绩效考核评价制度 ”也被纳入 《审计署 “十二五”审计工作发展规划》,提升我国审计机关自身绩效水平已是国家审计亟待研究的课题。
    
    二、我国审计机关绩效评价的现状和存在的问题

    由于政府绩效审计在我国也才刚刚起步,绩效评价的指标体系和标准尚未建立,国家绩效审计准则也正在加紧研究制定之中,审计机关自身的绩效评价体系更是难以有效实施。目前我国审计机关绩效评价的现状和存在的问题是:
    1.绩效评价主体比较单一,基本处于半封闭状态。现阶段我国的审计机关绩效评价的主要形式是上级审计机关对下级审计机关的绩效进行评价,或审计机关内部对其所辖的处室部门从优到劣排出名次,缺乏社会组织和社会公众的参与,严格来讲只能称作是内部考核。此外,我国国家审计署近年来每年以年度工作报告的形式向全国人大介绍其绩效情况,2010年开始每年对外发布审计署绩效报告,并逐步加大了审计结果公告的力度,但大多属于审计机关自发的一些绩效评价行为,鲜有外部主体对我国审计机关开展绩效评价的行为。
    由上级机关对其下级机关的绩效做出评价,以及审计机关自发开展的绩效评价行为,容易导致在审计机关评价过程中只重视自身评价,忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价,导致进行意愿表达以及利益诉求的绩效评价主体单一化,使得绩效评价结论难以客观。
    2.评价内容仍以合法合规性审计的结果为主。以审计署特派办为例,现行的考核办法主要侧重于审计业务成果的考核(占总比重的70%),如重要审计情况篇次、审计报告完成情况、专题报告篇次等,这与我国目前基本以揭露违法违规为主要的审计工作目标相适应。《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》虽然通过相关条例从侧面要求各级审计机关应对每个项目测算出比较准确的审计成本,并且在审计过程中加以控制,但最终没有明文规定审计机关如何控制审计成本,具体的可操作的审计成本控制办法有待日后出台。
    随着我国绩效审计的逐步开展,审计机关自身的绩效评价理应具优势。绩效评价应关注对审计人员的利用与培养,对预算资金的经济性、效率性和效果性评定等方面。把成本与效益更好的结合在一起比较分析,用尽可能详细的数据将评价结果直观明了的表述出来,从而增强评价结果的可信性和权威性。
    
    三、平衡计分卡理论的概念及其应用

    平 衡 计分 卡(简称BSC) 是美国哈 佛大 学 教 授Kaplan 和诺朗顿研究院执行长Norton 于1992 年设计的一种旨在用于企业管理的绩效评估工具,随后他们又共同发表了《平衡计分卡:将战略转化为行动》、《将平衡计分卡运用到战略管理理论中》、《推动平衡计分卡在工作中的运用》等3篇代表性论文,标志着平衡计分卡理论的正式创立。平衡计分卡是绩效管理中的一种新思路,用以全面衡量企业健康状况和企业综合绩效。
    BSC的核心思想是以企业使命和战略为终极目标,通过设定企业财务(Financial)、顾客(Customers)、内部过程(Internal Business Process)、以及学习和成长(Learning and Growth)等四个维度若干关键指标的衡量,并落实到具体的行动措施,来反映和提升企业的综合绩效。
    Kaplan and Norton的BSC理论克服了传统的仅以财务指标考核评价企业价值的做法,转为从因果关系和平衡入手,寻找企业目标与长期战略间、财务与非财务的量度间、落后与先进性的衡量指标间、过去和未来量度之间的平衡以及企业内部与外部绩效层面间的平衡状态,设计一套全方位的绩效量度系统,作为策略衡量与管理体系的架构。有利于客观评价企业的绩效价值,也有利于引导企业管理者从长远利益出发制定和实施行动计划,杜绝了由于企业短视造成的短期内价值虚高的现象。
    据统计,目前世界500强中有80%的企业在使用平衡计分卡。美国国防部、美国交通部、美国联邦航空署、美国国防后勤总署、美国空军和美国海军等机构,以及美国各地方州、市政府,英国,瑞典,澳大利亚等国都在积极尝试推动平衡计分卡, 韩国更是通过立法去推动公共部门实施平衡计分卡(刘桂花)。在国内,许多著名企业已在纷纷尝试实施,如:联想、海尔、报喜鸟等。与此同时,我国一些政府部门也在绩效管理中尝试引入平衡计分卡,如青岛市等,并取得了一定的成果。用于企业绩效管理的平衡计分卡在政府部门的成功运用,无疑为政府部门的绩效评价提供了新的方向,为提高我国政府部门绩效考核结果、以及提升政府部门服务的效率和水平开辟了新的思路。
    
    四、如何在审计机关绩效评价中引入平衡计分卡

    1、在审计机关绩效评价中引入平衡计分卡的可行性分析
    平衡计分卡设计之初是从西方企业的战略发展出发的,它是否适用于我国审计机关的绩效评估呢?下面将两者简单进行对比分析。企业和审计机关的相同之处在于:一是两者都是为了实现使命和战略而努力;二是产出的成果如果得不到顾客(使用者)的认可,都会影响它们以后的发展;三是都讲究效益,追求用最小的投入换取最大的产出;四是都要发挥人力资源的潜力才能更好地促进整个管理流程的科学化。二者的不同之处在于,企业运转的核心是创造利润和利益最大化,所以特别强调财务方面;审计机关则围绕职责、使命、为社会公众提供满意度高的成果进行工作,注重的是履职和公众对审计成果的满意程度,以及公众由此产生的对国家审计的信任程度。
    通过以上分析可以看出,企业与审计机关在运作中有不少相似之处,因此,在审计机关中应用平衡计分卡进行绩效评估是具有一定的可行性的。另一方面考虑到西方企业和我国审计机关运转核心和目标的差异,有必要根据我国审计机关绩效管理科学化的基本要求对平衡计分卡的四个维度进行调整和创新。
    2、利用平衡计分卡构建审计机关绩效评价体系
    1)审计机关平衡计分卡的维度目标的设定
     根据美国管理学家Kaplan 的界定,政府平衡计分卡应定义为一个战略管理系统,即通过平衡计分卡将己形成的战略规划进行贯彻、实施、反馈和修正的一个系统。因此,在构建政府平衡计分卡绩效管理系统的时候,首先要明确现阶段的战略,然后将战略所内含的一连串假设具体转化为一系列的因果关系链,进而转化为平衡计分卡上的一系列考核指标,从而将政府战略清晰地传达给下属部门和员工,使他们的行为朝着有利于实现战略的方向努力。现阶段我国审计机关关于战略方面的统领性文件主要是《审计署“十二五”审计工作发展规划》(简称《规划》),依据《规划》中确认的 “推法治、维民生、推改革、促发展”的审计工作总体目标,考虑将我国审计机关的绩效评价维度划分及内容如下:
    顾客维度:主要满足绩效评价的“效果性”要求。审计机关既是监督部门,又是服务部门。宏观来说,其“顾客”是社会公众;微观而言,其“顾客”既包括上级领导者(即国务院总理),又包括被审计单位。因此在顾客维度要达到的主要目标包括财政资金使用合法有效、保障经济健康运行、审计成果最大限度满足社会公众需求、对上级领导正确决策提供最大支持、对被审计单位客观公正的评价、以及在提高被审计单位管理水平方面发挥的作用最大化等。
    财务维度:主要满足绩效评价的“经济性”要求。审计机关作为预算部门,不存在追求利润最大化的目标,就财务层面而言要做到的就是提高预算资金的使用效率,确保财政投入到审计的每一分钱都能发挥最大的效能,即实现预算资金的效用最大化。
    内部流程维度:主要满足绩效评价的“效率性”要求。内部流程是指向顾客提供产品或服务的过程,对内部流程的考察是绩效评价的重要组成部分,也是评价对象绩效分析和改进的重要依据。就审计机关而言,内部流程的主要目标包括审计机构设置科学、审计计划编制合理、审计项目组织有效、审计质量控制健全且有效运行、审计人员配置恰当等。
    人力资源成长维度:主要满足绩效评价的“公平性”要求,反应评价对象时候具有持续改进和创造未来价值的能力,对审计机关而言就是审计人员能否持续地保持或者提升审计工作胜任能力,此外,审计人员对国家审计核心价值观的高度认同、对审计工作的持续热情以及审计实务和审计理论的创新能力等都是人力资源成长维度的重要组成部分,也是有效履行国家审计职责、实现国家审计战略发展规划的力量源泉。
    2)依据维度目标构建审计机关绩效评价指标体系
    应用平衡计分卡开展绩效评价需要通过一系列具体的评价指标才能实现,选取的评价指标应清晰易懂、具有较强的可操作性和可衡量性,最重要的是与各维度目标之间有较强的关联性。考虑到指标计算成本和重要性原则等因素,各维度下以设置5~6个关键指标为宜,再针对各指标的内涵进行层层细化分解。
    顾客维度绩效指标。主要包括公众满意度、上级领导对审计工作的重视度和认可度、被审计单位对审计结果认可度、审计成果(审计报告、专题报告、专题信息等)数量、审计查出问题的整改率、审计建议的采纳率等。
    财务维度绩效指标。如预算执行率、预算资金使用透明度、人均预算成本、预算总体投入产出比、审计项目投入产出比等。
    内部流程维度绩效指标。主要包括质量控制层级数、审计报告质量、审计成果挖掘能力、审计结果被提起行政复议的次数,审计过程中违反廉政纪律的案件个数等。
    人力资源成长维度绩效指标。主要包括审计人员年龄结构、学历结构、专业结构是否科学合理,审计人员创新能力,信息系统工具普及率,审计人员培训率和培训频次、国家审计核心价值观认知程度、通畅的人才上升渠道等。
    
    综上,平衡计分卡在我国政府绩效管理研究领域已经是一个被广泛涉及的工具,但是有关平衡计分卡在我国审计机关绩效评价的研究成果相对匮乏。本文结合我国国家审计的实际情况,通过对审计机关和企业共性的分析,试探性地提出了将平衡计分卡引入审计机关绩效评价,并初步搭建了审计机关绩效评价的基本框架指标体系。受本人能力和水平的限制,体系本身略显粗浅,需要进一步在实践中进行校验和完善。(张海英)
    
    参考文献:
    [1] 周信权. 检察机关绩效考评机制研究.《第四届国家高级检察官论文集》. 2008
    [2] 张文靖. 我国审计机关绩效管理的缺失和构建路径[J]. 审计与经济研究. 2008年1月
    [3] 王纬、郝卫国、王胜荣. 构建基于平衡计分卡理论的政府绩效评估体系[J].领导科学. 2010年6月
    [4] 刘桂花. 平衡计分卡的实施对我国地方政府绩效管理的启示[J]. 经济导刊. 2011年5月
    [5] 姜柳州、王浩欣、陈艳梅. 谈政府部门绩效评价平衡计分卡的设计与应用[J].《北方经贸》. 2011年第12期
    [6] 方振邦、罗海元. 政府绩效管理创新:平衡计分卡中国化模式的构建. 《中国行政管理》[J]. 2012年第12期
【关闭】    【打印】