发挥国家审计的作用,更好的服务于生态文明建设
马菁 (江苏省溧阳市审计局)
【发布时间:2013年11月08日】
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    【摘要】近些年生态环境日益恶化,资源被破坏的程度日益加深,严重影响了当今社会的经济发展,长生了严重的民生问题,针对此现状,在去年召开的十八大,我党提出了“五位一体”的社会主义建设体系,将生态文明建设提到了更为显著和重要的位置。本文基于对十八大报告的感悟,主要分析了生态文明建设的重要性,以及现今国家审计在生态审计上遇到的困难和挑战,提出了相对应的解决方案。
    【关键词】生态文明建设;生态审计;国家审计
    
    社会不断发展的历史,就是生产力不断进步的历史,是人们不断利用自然、改造自然和生产物质资料的历史。但是在社会不断进步,不断发展的过程中,尤其是在进入工业革命后,人们征服自然的能力增强,人与自然不断发生矛盾,生态环境问题日益凸显,而且有不断加剧的趋势。从20 世纪30 年代到70 年代,资本主义国家陆续发生了马斯河谷烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件等等震惊世界的“八大公害事件”,公害事件主要是由于空气和水遭到工业污染而在人群中流行的某种新的病种—“公害病”, 许多人在事件中死去, 而成千上万的人则遭受“公害病”的折磨,到愈演愈烈的大气污染,温室效应,水污染,土壤污染,说我们现在生活的环境没有一处不在被时时刻刻污染也不过分。 
    
    一、生态文明建设的重要性以及对国家审计提出的新的挑战
    当代中国,在推进现代化的进程中,在享受经济持续高速增长带来的福祉的同时,也正越来越受到生态危机的严峻挑战。有效推进生态文明的建设,已成为当代中国面临的重大现实课题。尽管我国历来也一直在关注环境保护工作, 从建国伊始疏浚京杭大运河、兴建大中型水库、新建和改造市政公用设施等具体生态环境保护举措, 但一直未形成成熟的生态保护机制。十七大报告从文明的高度提出“生态文明”建设,则将生态建设拔高了一个高度,是一个不成熟到成熟的发展过程。去年胡锦涛同志在十八大报告中指出: “必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局,促进现代化建设各方面相协调,促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调,不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”将生态文明建设放入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局中,更是将生态建设提高到了一个崭新的高度,体现了我党对生态文明建设的高度重视以及对生态文明建设的重要性的准确把握。
    国家审计产生于社会公众与政府之间的委托受托责任关系, 这种委托受托责任关系不仅包括经济责任关系, 还包括建立在经济责任关系基础上的社会责任和政治责任, 并随着社会政治经济的发展、责任关系的演变而发展变化。国家审计作为经济系统运行中的“免疫系统”,一直扮演着平衡加快社会发展和促进社会公平两者之间矛盾的角色。当代中国正处于经济社会的转型期,产业结构的不合理匹配,急需调整,整个社会对生态建设的关注度日益增加,对环境保护的呼声日益增高,对良好的生态的环境的需求日益强烈,十八大的召开更是将生态文明建设提高到了关乎整个社会发展的战略地位。这些都对国家审计提出了新的挑战和方向。    
    
    二、国家审计在生态文明建设中的困难和问题
    (一)我国的国家审计关于生态方面的工作相对于国外本身起步的就比较晚。1993年Linda S.Spedding 等在《生态管理与生态审计:经营中的环境问题》一书中,介绍了生态审计及其发展趋势。欧共体国家环境部长会议早在1991 年曾提出了两项重要的草案“生态审计(Eco- audit)”和“生态认证(Eco -labeling)”,鼓励成员国和成员组织在“自愿”的基础上接受审计。国外的政府在开展审计工作中已经积累了很多成功的经验,而我国目前这方面的经验还比较不足,我国环境审计研究在1998年以前处于引进、宣传阶段,1998 年后才开始初步探索和系统研究。因此,我国环境审计研究的历史只有短短20 年,而真正较广泛开展环境审计研究则是近10 年的事情,可以说相关方面的成功经验比较少。
    (二)尽管2000年国务院颁发的《全国生态环境保护纲要》明确指出要建立生态环境保护与建设相关的审计制度,确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。全国多地也相继出台了生态审计制度,可见中国各级政府对生态审计的重视。但是,就目前全国各地审计工作的开展情况来看,尤其是市县一级的地方政府,相关的生态审计工作开展的并不是十分顺利,很多地方干脆就很少涉及到生态审计的内容,大部分审计工作的重点还是集中在经济责任审计上和绩效审计上。当然,造成这种现象的原因是多样的,例如领导班子对生态建设的重要性领悟不到位,片面追求经济的高速增长以及由此带来的政绩的可观性,还有由于审计人员队伍的能力素养的不全面,缺乏相关审计的知识和经验等等;其次,我国的国际审计大部分属于政府审计,是对政府部门进行财政金融审计以及对领导干部的经济责任审计,而,生态问题的产生绝不多数产生于生产性企业,现金,我们的国家审计内容很少涉及到对企业的经济效益和生态效益的审计,特别是对于民营企业、私企的审计更加少之又少;并且一些地方政府推行的生态审计制度仅仅停留在生态环境状态的评价上,且大多数表现在对生态环境状况的定性分析上缺乏定量的判断,缺乏具体的数据来支撑对应的解决对策,无法为生态建设提供更加具体有效的建议,这与投入产出的合理性与生态效益、经济效益与社会效益统一的要求还是有一定差距的。
    (三)环境审计法律制度体系是指规定和规范环境审计的一切法律与制度的总称,是开展环境审计的基础和依据。目前,我国的环境审计法律体系尚不健全。无论是宪法还是具体的法律,列如:《环境保护法》、《会计法》、《审计法》等等相关的法律条文中,甚至连行政法规中都没有涉及到环境审计的具体规定,这让国家审计在具体的实践过程中,缺乏具体的指导与法律支持,审计工作难以开展。尽管在一些部门和地方的行政规章中,近些年出现了诸多关于环境审计的指导思想和对环境审计工作的部署,但仍然缺乏对环境审计的具体会计准则和具体工作方法,并且行政规章的法律效应较一般法律而言低,未能很好的支撑环境审计工作的开展。
    
    三、为了更好的服务于生态建设的发展,国家审计的努力方向
    (一)首先从宏观上而言,由于我国环境审计体系的不完善,我们需尽快健全我们的环境审计体系,建立起一套完整的环境审计体系。修改、制定专门的环境审计准则与相关配套准则、指南,使其更全面、操作性更强。虽然我国已经制定、颁布了《中国注册会计师审计准则第 1631 号———财务报表审计中对环境事项的考虑》,但其中对于环境审计的规定还不够全面、详细,可操作性需要进一步加强。在前文中我们提到西方有关于环境审计起步比我国早,已建立起完整的环境审计法律体系,并且在这方面有着许多成功的经验,例如:美国的环境审计法律制度体系建立了三个基本的层次: 第一是美国联邦政府制定的《国家标准》,是美国环境审计的主要依据,它详细规定了环境审计的计划、实施、报告形式等步骤和要素等内容。第二是美国专门的环境审计准则,为环境审计提供了具体的指导和参考标准;第三是美国国家审计总署在环境审计及其监督方面制定的具体操作指南。我们可以借鉴西方的成功模式,首先在《宪法》的高度上,添加上环境审计的内容,提高环境审计的立法等级,这也是与十八大“五位一体”的社会主义建设理念相呼应的,明确规定环境审计的计划、责任认定等主要内容;其次出台一部专门对的“环境审计法”,为具体的审计业务提高明确的方向和方法;与此同时,各地也要针对实际情况,出台相应的法规、规章,针对当地的事情,安排具体的审计计划和审计标准,指导当地的审计业务。另外还要制定环境会计制度体系, 有助于提高注册会计师环境审计的质量和效率,提高对民营企业的生态审计质量。
    (二)由于我国目前国家审计主体内容是财政收支审计,即对于政府财政收支的经济情况以及资金使用的合法合理性给予审查和监督。随着市场经济发展的深入,中国政府审计引入了绩效审计成果,即注重对于资金使用的效率性,效果性考察,之后又全面开展了干部离任的经济责任审计。虽然国家审计内容一直在扩展和变化,但始终是纵向的变化,变化的内容始终围绕着经济的发展,而缺少横向的发展。我们认为将对生态考成绩的察加入到对干部的离任审计当中来开展离任审计是政府审计有效开展生态审计的重要途径。一个地区的发展与我们国家,当地政府,以及当地人民乃至全社会的努力是息息相关的,但是作为地区的最高责任人,当地的领导班子对当地社会的建设以及发展的影响可以说是至关紧要的,可以说一个领导班子的工作思想以及工作重心是当地社会发展方向的指明灯。从改革开放以来,邓小平同志提出将工作重心转移到经济建设上来,全社会对于经济发展的关注度越来越高,很多领导团体将工作的重心基本集中在经济建设上来,片面的追求经济的快速发展,而忽略了生态环境的破坏;基本上对干部进行离任审计主体内容包括财务审计、管理审计和相关的法纪责任审计,一些领导集体为了政绩的可观性,片面的追求经济的快速增长。因此,首先要对领导干部的工作思路进行纠正,树立健康的社会发展目标和正确的政绩观,既要经济又快又好的发展,又要确保生态环境的保护,这与我们“绿色GDP”的要求是一致的;其次,在对领导干部的离任审计加入对生态环境的评价,作为一项考察标准来准备而全面的评价领导干部的政绩,这样既能反映出我国政府对于的生态文明建设的重视和决心,更能从思想上给在任或者即将上任的党政干部以生态建设的强烈信号,希望他们在任期间能够有效保护环境,并且能够一直坚持下去。
    (三)由于社会主义市场经济的发展,市场化的程度越来越高,政府逐步退出了直接对经济领域的干涉,进而转变为对经济市场的宏观调控,政府在经济调控中职能的转变,也直接影响了国家审计的主要内容和对象,政府审计的对象逐渐转变为以政府和国有企业为主,对民营企业的审计越来越少了。生态问题的产生,工业产业有很大一部分责任,仅仅对国有企业进行生态审计是远远不够的,我们认为有必要增加对民营企业的生态审计,对企业的生态效益进行定性和定量的分析,对具体产品和工艺的进行生态评价,对企业的生态战略和生态目标提出切实可行的建议。我们可以通过开展专题审计的方式,对当地环境污染严重、资源浪费较多的企业进行专项审计;或者可以开展类似于“太湖流域审计”的方式,针对于某一领域的生态破坏对相关涉及到的企业进行专项审计和跟踪审计。
    (四)人才是第一生产力, 人才是事业成功的保障。当前我国政府审计人员素质普遍单一,单一财会型知识结构已不能适应经济发展的要求,缺乏综合性人才,有关于生态审计的知识和经验掌握的比较少,因此提高我国政府审计人员的综合素质是当前迫在眉睫的事情。因此, 各级审计机关都应重视审计人员素质的提高, 提高业务素质,抓好现职人员的专业培训,增加生态审计相关的业务知识培训、引导审计人员形成生态审计的观念,重视审计工作中的生态环境审计。
    
    四、结论与展望
    生态文明建设是一项十分艰苦的历史性任务,也是一项涉及面较广的庞大系统工程。生态文明建设需要大量的工程建设、科技创新、资金投入。为了确保生态环境建设项目达到预期效益,生态环境建设资金得到充分利用,有必要建立健全相应的工程项目和资金监管体制、机制。审计机关是专门的经济监督组织,对生态环境建设项目和资金进行审计监督是责无旁贷的义务。在生态文明建设的热潮中,审计机关应当发挥自身的优势,积极参与到其中,为生态文明建设做出应有的贡献。(马菁)
    
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