预算执行审计，是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，也是审计工作的重要组成部分。近20年来，随着预算执行审计的不断深入，各地财政收支管理开始由浅入深，逐步走上规范化的轨道。然而，伴随着我国财政体制改革的不断深化，如果预算执行审计的思路、工作方式和方法没有及时跟上，就会出现年年审却审不出什么问题，进而引发对预算执行审计出路的忧虑。在这里，笔者结合预算执行审计环境的变化，就如何开展审计，谈谈几点在实际中的体会。
    
    一、当前预算执行审计的开展现状
    1.坚持“两个报告”制度。各级审计机关始终坚持执行审计结果“两个报告”制度，尤其是近年来，注重分析研究，改变了以往单纯就事论事、审计处理意见和整改建议缺乏系统性和针对性的局面，得到了地方人大和政府的关注和好评。然而，实际中也依然存在就问题说问题，针对管理和体制上的问题反映的较少或深度不够现象，且由于受财政管理体制、地方利益等因素的影响，被审计单位执行审计结果“两个报告”制度的效果并不十分明显，有些问题如少做一般预算收入、挤占挪用专项资金、专项资金未及时下拨、预算资金拨付到非预算单位等依然是年年审，年年存在。
    2.坚持“上审下”与“同级审”相结合。多年来，各级审计机关始终坚持“上审下”与“同级审”相结合，坚持对所属县（市）区、乡镇政府财政决算实施审计监督，基本做到两年审一次。有的基层审计机关在对本级预算执行审计的同时还注重对下级财政收支、转移支付资金、支农专项资金等情况进行归集整理，形成底稿，实行一稿多用，在对乡镇财政决算审计时既节省了时间、提高了工作效率、又减轻了被审计单位的负担。
    3.审计范围不断拓展。审计由传统的一般性预算资金审计向完整的政府性财政资金审计转变。在财政预算执行审计中，不仅看财政预算内资金，还关注其他非税性资金和国有资产收益；不仅看财政直管的资金，还关注其他部门掌管的政府性资金以及一些以公共项目为目的公共性资金。同时，关注年度预算执行的系统性，从预算编制、收入组织、资金拨付、预算执行到使用的效果，沿着整个资金的走向，来审视财政资金运行质量和存在的问题，反映和揭示宏观和微观层面的情况，提出合理化建议。
    4.审计方法不断创新。近年来，各级审计机关在总结经验的同时不断改革创新，取得了较好的效果。一是从账户入手，重点对单位的银行账户及资金进行清理，把握资金运动的全貌，检查财政资金的真实性、合法性；二是从支出入手，揭示预算执行不严和效益低下的问题，剖析产生问题的原因，并通过审计，堵塞财政支出漏洞，使有限资金发挥最大效益；三是从强化管理入手，从制约权力和促进完善法规制度和内控制度，规范预算管理，提高资金效益，建立公共财政制度的角度提出意见和建议，实现审计效果的最大化。
    5.积极开展效益审计。近年来，随着社会公众对财政资金的安全性和有效性的日益关注，预算执行审计也由注重评价财政财务收支的真实性和合法性，转变到重点评价财政资金的效益性上来，并将效益性审计和真实性、合法性审计有机地结合起来，努力探索切合实际的效益审计之路。在实践中，各级审计机关按照上级的部署，围绕财政支出中的重点项目、重点资金，对立项是否合理、资金使用是否合规和资金使用的效率、效果、效益开展审计及审计调查，对存在的问题及时予以揭示，通过进行分析评价并提出审计建议，进一步提高财政审计的整体效能。
    6.利用计算机技术进行辅助审计。计算机审计技术是现代审计不可或缺的重要技术与方法。预算执行审计所涉及的被审计对象，如财政、地税、国库等部门大多使用计算机进行制证、记账和编报，且其大部分会计核算资料都是通过计算机处理系统输出，有鉴于此，近年来，各级审计机关都十分重视对审计人员计算机技能的培养，通过培训等方式使其逐步掌握和使用计算机审计技术进行辅助审计，从而使审计效率和质量都得到了较大的提升。
    
    二、当前预算执行审计面临的主要问题
    1.缺乏有力的监督措施，审计难以发挥应有的作用。从现有的财政体制看，地方预算收入主要由财政、地税、国税3家组织完成，其中国税部门不在地方审计监督的范围之内，只能以国库入库数为准，而增值税在地方财政收入中占比又较大，这就给预算执行审计带来了一定的难度，也不利于审计监督作用的发挥。同时，受体制、机制和制度因素影响，审计对于一些违规违纪问题的处理力度不够，只能处理一些无关地方财政利益，又无关违规制约的问题，最后形成的报告大都委婉、柔和，与审计监督的要求差距较大。另外，受审计力量及时间的限制，延伸审计的力度不够，大部分是“点到为止”，根本达不到审计监督的要求。
    2.审计机关的人力资源与承担的任务强度不匹配。预算执行审计的工作量大，涉及面广，政策性强，需要一批经验丰富、能力出众的审计人员。而从现有的情况来看，人力资源恰恰是制约审计的一个重要因素：一方面，人员结构不合理。从年龄看，属“倒宝塔”型，中年以上多，年轻人少；从能力看，“守摊型”、“业务型”多，开拓型、复合型人才少，加上受编制限制，高素质的人才进不来，不适合做审计工作的又出不去，造成人员不能形成合理流动。另一方面，由于当前各级党委、政府对审计工作都很重视，大量的工作任务被安排给了审计机关，繁重的业务与人手的缺乏已成为制约审计发展的主要矛盾之一，尤其是预算执行审计，时间紧、任务重、人手少的情况更是突出。
    3.审计成果的转化利用还有待加强。近年来，随着对审计工作的不断了解，被审计单位也开始采取各种应对审计的措施，如对审计查出的问题，要么以上级部门的要求加以辩解，要么以地方利益作为挡箭牌，甚至将自身利益说成是请示有关领导批准或政府默许同意，使很多问题难以核查和认定。由于执法力度受到限制，缺少有力的监督手段，致使有些问题屡查屡犯现象时有发生，审计查处和定性愈加困难，处理及纠正措施难以到位。
    4.计算机辅助审计技术还有待提高。随着被审计单位信息化技术的不断提升，审计机关也需要提高审计方法和手段，研究和开发预算审计的计算机软件，以适应形势的发展需要，避免出现技术上的“监督缺位”。
    
    三、新形势下加强预算执行审计的对策
    1.坚持真实性、合法性与效益性并重。当前，随着部门预算、国库集中收付、政府采购和财政转移支付等政策的陆续推出，预算的刚性得到进一步增强，管理透明度、约束力进一步加大，违规违纪问题逐渐减少，使得审计机关可以将更多的精力放在关注效益性审计上。另外，党委政府和社会公众对财政资金使用效益的日益关注，也要求我们在查错纠弊的同时，更多地关注资金的使用效益情况，适时开展效益审计，把查错纠弊与绩效评价结合起来，既揭露不真实、不合法的违规违纪问题，又对财政资金使用的效益性作出评价，全面完整地实现真实、合法、效益的审计目标。
    2.调整审计重点和内容。财政体制改革后，财政审计的内涵和外延都有了相当大的扩展，故而财政审计也必须作出必要的调整，以找准审计工作的定位。首先，国库集中收付制度实施后，应将审计重点放在检查税收等各项财政收入和缴库方式、程序是否合规，集中支付的资金有无不按预算程序支付；其次，政府采购审计应重点检查采购计划和预算编制是否合理，是否严格执行采购计划和预算，招投标方式和评审程序是否合规，采购资金是否按现行法规拨付与使用；再次，部门预算执行审计应重点检查被审计单位预算编制是否合理，项目预算是否经过科学论证，事业支出及专款支出是否按预算执行；最后，要切实加强对转移支付尤其是专项转移支付的监督，重点审查专款投向是否正确，使用是否合规、产生的效果是否符合预期。
    3.转变审计方式。目前，财政政策的主要特点是整个预算过程从编制到执行再到结果全部规范化、制度化，这既为实施对预算编制、执行和决算全过程的监督提供了制度基础，也给审计工作提出了新的要求。因此，要转变预算执行审计的方式，紧紧围绕“预算执行”这一核心来开展，以人大批准的年度预算为审计依据，对照检查预算执行情况，从预算执行结果审计出发，逆向延伸到预算执行和预算编制，逐步实现从单一的事后审计转为事前、事中审计和事后审计相结合，从单一的静态审计转变为动态审计和静态审计预算执行情况为基础的审计模式，把财政“同级审”与“上审下”有机地结合起来，实现对财政资金运动的全过程监督。
    4.改进审计技术和手段。推行部门预算和国库集中收付后，计算机技术得到广泛应用，作为审计机关必须应用计算机技术实施审计监督，逐步建立健全审计管理信息数据库，大力推广普及计算机审计技术，建立审计机关与被审计单位之间的局域网，增强审计机关在信息化条件下实施审计监督的能力，从单一现场审计转变为现场审计与远程审计相结合，提高审计效率，扩大审计监督威慑力。（公江艳 陈礼怀）

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