浅谈基层政府部门绩效审计规范化建设
龙春 (山东青岛开发区审计局)
【发布时间:2013年11月05日】
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    摘要:基层政府绩效审计通过强化对政府效能建设和管理公共资源水平等监管方式, 从促进完善相关制度方面培植和提高这些竞争力,不断促进政府部门强化职责意识,提高管理水平和服务质量,减少损失浪费,提高资源利用的经济性、效率性和效果性。促使地方政府构建科学、协调、高效的工作机制,引导公共和社会资源合理、优化配置,调整经济发展结构、转变经济发展方式,促进区域经济持续、协调、稳定发展。
    关键词:部门绩效  审计 规范化

    绩效审计是指审计机关对政府行为经济性、效率性和效果性的评价。绩效审计规范化是审计组织和审计人员,为达到审计目标,采用计划、组织、协调和控制的方法,建立相对完整的规范化体系,作用于绩效审计活动的管理过程。在基层政府各职能部门的绩效审计中实施规范化管理,对深化审计工作流程管理、推行全面质量管理和风险控制、整合审计资源、提高审计成果的利用效率等具有重要意义。
    
    一、政府部门绩效审计规范化的含义
    (一)“部门绩效”定义。“部门”的范畴主要是指审计机关审计职责范围所涉及的本级政府直属部门单位。“部门绩效”则主要包括两部分:一是部门职责履行情况和效果;二是在履行职责过程中管理和使用“三资”(即资金、资产、资源)所产生的经济效益、社会效益和环境效益。
    (二)“部门绩效审计”内容。主要包括“一条主线”、“两个重点”。
    一条主线:“三资”的配置、管理、使用为主线,所有审计内容及审计评价都必须围绕“三资”展开,不脱离“三资”活动搞单纯的业务分析和评价。
    “两个重点”:一是部门职责(特别是重点职责)履行情况和效果;二是履职过程中,“三资”管理使用的经济效益、社会效益和环境效益。
    (三)政府部门绩效审计规范化重点解决的五个问题。一是“审谁”,即审计项目计划;二是“审什么”,即审计内容;三是“怎么审”,即审计调查、审计方法;四是“怎么评”,即审计评价标准;五是“怎么用”,即审计报告、审计整改和成果运用。
    
    二、建设规范化的政府部门绩效审计的必要性
    (一)推动了绩效审计的方法和技术的规范化。虽然由于评价对象的不同,审计工作不可能形成一个统一的方法和技术。但是政府各部门在履行其职能时,财政资金和公共资源配置、使用、利用的程序是基本相同的,最大限度的提高其经济性、效率性和效果性的目标是一致的,这就为审计人员在绩效审计中把握规律、科学分类、制定措施、总结经验提供了可能,从而实现了绩效审计在方法和技术上的规范化,缩小了审计人员自由选择的余地,降低了审计风险,提高了审计质量。
    (二)实现了绩效审计评价标准的相对统一。绩效审计标准具有项目依存性,审计人员必须根据审计项目的具体特点和具体审计目标以及针对不同部门的实际情况,设定具有较强操作性的部门绩效审计评价标准。建设规范化的政府部门绩效审计目的之一就是在法律法规、国家方针政策、被审计部门预算和绩效计划、行业标准、专家意见和公众评价等常用的评价标准之中抽取一些普遍适用的公理或原则,帮助审计人员在找不到明确的评价标准时加以运用、分析和评价,使审计结论更具客观性。
    (三)促进了审计人员在工作中有章可循。基层审计机关人员不足已成为普遍存在的现象,随着各级政府对审计工作重视程度的不断提升,有更多的人员加入到审计队伍中来。如何在最短的时间里让审计人适应岗位需要,在强化业务培训的同时,编写例如《绩效审计通用操作指南》等规范性操作手册,可以让审计人员系统的掌握绩效审计内容、方法和标准并在工作实际中加以参考运用,促进审计人员理论素质、业务水平和处事能力的提升。
    (四)带动了被审部门规范化工作机制的建立。审计内容、审计标准以及审计评价等审计规范是对被审计单位的直接反映。审计部门通过建立规范化的绩效审计体系并在审计实践中广泛有效的运用,促使被审计单位在根据审计结果进行认真整改的同时,不断地将部门各环节工作与绩效审计规范的各项内容相对接,积极的对工作机制加以完善和规范,促进了政府部门管理效率的提升。
    
    三、基层政府部门绩效审计规范化体系的构建
    (一)“审谁”——审计项目计划
    1、审计项目计划制定程序。在执行《国家审计准则》等各项相关规定程序的同时,重点做好以下工作:
    一是具体从事绩效审计的责任人应根据上级精神,及时制定部门绩效审计战略规划、确定部门绩效审计工作目标,结合上级审计机关要求以及本单位近年开展部门绩效审计实际,引导各审计单位合理提报部门绩效审计备选项目。
    二是在初步筛选项目的基础上,组织人员进一步实施可行性调查论证,重点关注部门履职是否存在重大不足,是否存在较大管理风险,是否有较大改进空间,是否有审计胜任能力等。
    三是在可行性调查论证后,经再次筛选,提出审计项目计划建议,报上级领导讨论、审核通过后列入年度部门绩效审计项目计划。
    2、部门绩效审计选项的重点。部门绩效审计选项应在遵循重要性、实效性、可行性原则的基础上,重点关注履职结果对本地区经济、社会和环境有重要影响的部门。例如,与地区重点经济工作紧密相连的经济协调和发展部门、专业招商部门、城建部门等;职责履行与民生关系密切社会事务管理等部门;与依法行政相关的政法部门、行业监督服务部门;广泛接触基层群众、直接从事基层事务管理的街道办事处等部门。
    (二)“审什么”——审计内容
    1、“三资”审计的主要内容。
    一是资金。是指部门监督、管理、使用的全部货币资金和有价证券等,主要包括部门日常经费、财政专项资金和社会公共资金等。
    二是资产。主要指各部门以投资等各种形式形成的资产,包括房屋建筑物、机器设备、存货等。
    三是资源。主要指各部门所拥有或管理的各项资源,包括公益设施、水资源、土地资源、海洋资源等。
    2、“职责履行情况和效果”审计的主要内容。“职责履行情况和效果”是指部门对经济社会事务的管理、对重大事项的决策及对上级指令的执行情况及效果。
    审计内容主要是围绕本地区党代会、人代会、政府确定的与部门相关的年度经济和社会发展目标、重点工作项目、要办实事情况展开,审查部门是否全面履行法定职责,在一定期限内完成既定任务,实现预期目标以及实现目标的程度。
    3、“经济效益”审计的主要内容。重点关注从事本地区经济发展、政府性专项资金、公共投资项目管理的部门在履责过程中公共资源管理使用的合规性、经济性、效率性和效果性。所谓的合规性,主要是指“三资”的取得、配置、管理和使用是否符合国家、地方法律、法规、规章、制度的规定;经济性是在保证质量和效果的前提下,是否用较少的“三资”投入完成了预期任务,或达到了既定的目标;效率性即是“三资”投入与产出之间的比率关系;效果性是指“三资”投入是否达到既定目标和预期效果以及经济建设的相关指标完成情况等。
    4、“社会效益”审计的主要内容。重点关注与民生、百姓利益相关的劳动和社会保障局等社会事务管理部门和安监局等行业监督服务部门在履行职责或项目实施方面对社会发展的影响。例如:对社会保障资金投入的审计,可重点审查社会基本保险、住房保障、社会救助和福利等社会保障体系的建立和完善程度;对医疗卫生资金投入的审计,应将审计重点放在医药卫生体制改革、医疗服务体系、医疗保障等工作执行的效果等等。
    5、“环境效益”审计的主要内容。重点关注与本地区环境保护和协调发展的有关部门在履行职责或项目实施方面对生态环境保护的影响,主要内容可包括:资源环境政策贯彻执行情况、资源环保资金管理使用情况、资源环境项目建设运营情况、水资源、土地资源、海洋资源等公共资源配置管理使用情况等。
    (三)“怎么审”——审计调查、审计方法
    1、审计调查对象和内容。审计调查对象包括综合部门、财务部门、重点业务执行部门相关人员,必要时可延伸至上级主管单位以及监督服务对象。
    审计调查内容包括:政府编办确定的部门职责方案;部门组织结构说明、内部管理控制制度、工作手册或内部工作指南等;与该部门相关的法律法规、政策、方针、决定、办法等;部门年度重点工作目标及完成情况、工作总结,预算、决算报告,项目可行性研究报告,有关的会议纪要等;部门以往接受检查、评估、质询和审计的情况记录和结果报告;其他区市相同部门或同行业类似机构的管理经验和做法,以及其他有关各方对被审计部门的观点和看法等。
    2、审计调查手段。主要包括口头询问、检查、实地观察、追踪业务、分析数据等:书面或者口头询问被审计单位内、外部相关人员;检查有关文件、报告、内部管理手册、信息系统的技术文档和操作手册;观察有关业务活动及其场所、设施和有关内部控制的执行情况;追踪有关业务的处理过程;分析相关数据。
    3、审计方法。收集审计证据的方法包括审阅、盘点、核对、查询、观察、分析性复核、内控测评、计算机辅助等;部门绩效审计评价方法包括访谈、抽样调查、目标评价法、因素分析法、比较分析法、工作标准评价法、调查评价法、标杆评价法、事前事后分析法、利用外部专家工作等方法。一是对“经济效益”的审计方法。合规性审查:通过检查部门财政财务收支活动及相关财务会计资料,分析判断是否遵守国家财经法规及有关财经管理制度;经济性审查:运用对比分析法,通过实际支出与预算对比、人均公用支出与财政批复人均公用经费对比,在职人员情况与人员编制对比,审查预算编制的合理性、公用支出的经济性、人员支出的经济性;通过设备购置与实际业务配比,观察实际使用情况,审查设备购置的经济性;通过资金到位率、资金节约率、资金实际利用率等指标的计算审查专项支出的经济性;效率性审查:运用比较分析法、实地核查法,结合审阅内部控制制度和审阅有关账簿分析判断内部管理控制度的质效性;有无资源闲置浪费、资金运用效率低下等情况,分析判断人力、财力和其他资源是否得到有效应用;效果性审查:采用目标成果分析法、抽样调查法、比较分析法,检查职责履行情况,职责履行效果以及公众对政府部门满意度。二是对“社会效益”的审计方法。在定量指标方面,通过目标成果分析方法检查社会保障、医疗卫生、科技教育等部门涉及改善民生、兴区惠民相关责任目标是否实现。定性指标方面,一方面,查阅相关法律法规,分析判断是否按照规定建立健全社保、医保、新农合等相关内部控制制度,决策、管理、资金运转等方面是否存在薄弱环节;另一方面;通过问卷调查方式调查了解各项惠民政策的公众满意程度;最后,必要时借鉴专家考评结果。三是对“环境效益”的审计方法。定量指标方面,充分借助专家工作经验对重要环境技术性指标进行抽样检查,采用对比分析方法检查部门环境资源保护相关责任目标是否实现。定性指标方面,通过查阅相关法律法规,分析判断是否按照规定建立环境监控和保护的内部控制制度,通过抽查和实地查看等方法检查相关制度执行的有效性。同时,可采用问卷调查方法调查了解部门涉及环境资源保护职能履行的公众满意程度。
    (四)“怎么评”——审计评价标准
    审计评价标准主要包括两类:一是定量评价标准,即可以通过数量计算、分析、比较评价审计对象,科学反映审计结果的指标,如财经法规、行业标准、指标考核体系等;二是定性评价标准,即无法通过数量计算分析评价内容,而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标,如国家及地方政策、内控制度、专家意见、服务对象评价等。
    (五)“怎么用”——审计报告、审计整改和成果运用
    1、审计报告类型。部门绩效审计报告分为独立型部门绩效审计报告和结合型部门绩效审计报告。独立型的部门绩效审计应单独出具审计报告,结合型的部门绩效审计原则上只出具一个综合审计报告,审计报告封面标题必须体现“部门绩效审计”字眼,审计报告内容中应增加部门绩效审计内容。
    2、审计评价要求。审计评价作为部门绩效审计报告的核心内容之一,应注意把握两点:
    一是审计评价应建立在认定事实与审计评价指标的对比分析上形成,应坚持定量分析与定性评价相结合;二是审计评价应围绕部门绩效情况展开,对于超出审计职责范围的事项、证据不足、审计未涉及的事项不评价,部门绩效审计报告应广泛征求被审计单位、相关专家等意见,加强沟通,提高报告的客观性和准确度。
    3、审计整改。在法定时限内,审计组应及时跟踪审计决定的落实、整改情况和审计建议的采纳情况。重点关注部门绩效方面的意见、建议是否被积极采纳,是否取得增收节支、建章立制等效果,全面评估绩效审计建议的可行性,以及绩效审计中存在的不足等,为以后开展部门绩效审计提供经验教训。
    4、审计成果运用。部门绩效审计应在“查错纠弊、寻绩问效”的基础上,跳出个体看整体,微观入手宏观着眼,从体制、机制、制度层面剖析问题,在被审计单位、行业系统、地区政府等多层面总结提炼,形成专报、信息、论文等,充分挖掘可能实现的部门绩效审计成果。优秀部门绩效审计案例应及时提炼形成教学案例,开展广泛的学习交流,实现部门绩效审计能力的共同提高。(龙春)
    
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