农业产业化发展专项资金，是各级政府为提升完善农业产业化经营设立的财政补助资金。支持的重点和方向是围绕粮棉油、特色林果、畜牧、区域特色农业、休闲观光农业等产业发展，通过财政资金引导，培育和壮大符合国家、省、市、县农业产业化政策导向的高附加值、高科技、高档次的成长型农业产业化龙头企业，加快农产品加工业发展、提高农产品的附加值，提升农业产业化园区发展水平，加快农业产业化发展。近年来，随着项目的增多、资金量的加大，也引发了立项不科学、重复申报项目、项目实施难、资金使用不规范、资金管理难到位等一系列的问题。因此，加强农业产业化专项资金审计，规范资金管理，促使其发挥应有的效益，已成为基层审计机关亟待深入探索和研究的重要课题。
    
    一、目前存在的主要问题及成因分析
    1、项目立项管理不到位。
    一是信息公开力度不够。目前大多数农业产业化专项资金在分配前没有通过公开渠道进行信息披露，一些许多确实符合资金使用条件的项目单位因信息不对称，未及时向相关部门提出申请，而丧失申报立项的资格。
     二是年初项目预算编制不细化。对人大常委审查通过的农业产业化专项资金，部分专项资金未按照县人民政府《宁乡县财政性资金管理暂行办法》的规定执行，文件规定“80%的资金年初预算到具体项目，只预留20%的资金（总额不超过100万元）作为特殊项目调剂经费。”但实际操作中预留金额远远超过预留比例，从而导致资金使用随意性大，存在不论投资规模与投资效益，不分重点的“撒胡椒面”、平均分配、感情分配等现象。
    三是项目立项审批部门未归口管理。部门单位各自为政，不搞信息资源共享，无总体把关的具体部门和负责人。如一个项目，只要肯花心思，既可向行业主管部门申报，又可向工商联合会的创业富民项目申报，还可以向科技局的科技三项资金项目申报。既可以向县本级申报，还可以向市、省、中央级申报。从而派生出同一个项目改头换面多头立项申报，重复领取财政资金的问题。
     四是项目立项审查不严。在确定财政资金具体分配对象时，由于资金掌控部门的申报、审批程序不够规范，有的对申报单位所提供的项目背景资料、筹资能力与渠道、经营能力、投资效益预测等情况，未作深入细致的分析，仅凭申报单位写得天衣无缝的项目可行性报告、或凭审批者个人的主观判断和喜好来确定项目，甚至照顾各乡镇、各行业的情绪，违心同意项目申报立项。
    2、项目实施管理不严。一是申报项目内容与实际实施不一致。在项目实施过程中，存在打造、包装几个精品项目、样品项目，给政府、给主管部门撑门面，应付上级检查验收的问题，而不是严格按项目设计和可行性研究方案组织实施。二是有的项目验收后就无人过问，项目资产与设施闲置现象突出，造成资产浪费和流失。
    3、资金使用管理不规范。一是监管措施乏力，责任追究缺位，导致资金被挤占挪用现象依然存在。从中央到省市项目主管部门对农业产业化专项资金的监督检查及相关责任都有明确规定，但实际工作中未得到有效地执行，从而农业产业化专项资金使用不规范，挤占挪用情况时有发生；二是项目工作经费挤占项目经费。基层涉农部门相对“弱势”，运行经费保障程度普遍偏低，项目工作经费预算不足甚至未预算。而一个项目从项目申报、立项审批、实施、管理到最后完工验收，各部门需要一些正常工作费用作保障，但由于项目资金一般未预留或单列安排管理费用，部分项目地方财政也不单独拨付或安排相关工作经费，而基层涉农部门经济条件相对较差，经费来源渠道不多，但项目又要实施和运作，导致项目主管部门只好把眼睛盯在项目资金上，导致虚列项目支出、向项目实施单位转稼费用、克扣项目实施单位专项资金等“吃项目”挤占专项资金的现象很难遏制。
    4、资金使用绩效不佳。一是县级财政财力有限，配套资金难到位，影响项目实施进度和效果。由于许多项目都要求县财政落实一定比例的资金配套，项目补助资金越大，配套资金量也就越多。而相关规定往往要求地方如若不配套，就不予立项。作为县级政府和部门为了支持地方发展，争得上级扶持，只能是先承诺配套，实际实施过程中，受财力因素的影响，往往不能足够配套资金，或者采取虚假配套方式，从而使项目建设的内容不能按期、全面完成，工程质量和效果难以保障，甚至形成了“半拉子”工程；二是缺乏科学的农业产业化专项资金使用绩效评价体系，难以落实资金管理和使用责任。
    5、制度建设滞后。制度上机制上的不完善在一定程度上制约了农业产业化专项资金的管理水平。目前各项农业产业化专项资金的筹集、使用与管理都有专门的文件规定，但有的规定比较笼统，原则性条款较多，没有具体实施内容与要求，致使管理单位难以操作和把握，加之农业项目一般时间跨度较长，有的管理办法与措施明显滞后。就同一地区、同一具体项目而言，存在不同农业产业化专项资金多次投入、重复投入的现象。
    
    二、审计应重点关注的内容
    1、审查项目立项的真实性、可行性、科学性。通过调查、观察、分析等方法，审查农业产业化专项资金项目建议书、可行性研究报告，注重对项目立项以下方面的审查。
    一是审查有无虚假、重复申报立项的问题。如审计烟叶烤房建设补助资金，审计可以根据烟叶生产管理办公室提供的各乡镇到村的建烤房农户花名册、材料支出情况、竣工资料，采取现场核查、调查问卷等方式对烤房建设的真实性进行判断。对农产品加工项目，通过现场审查厂房和仓库规模、设备新旧程度、设备投资额度、材料购进、产品销售情况来进行综合分析。
    二是审查申报立项是否进行了可行性研究，背景是否真实，建设条件是否落实，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行，是否符合当地自然条件（资源、地理和环境）、调优经济结构、技术经济支持能力、社会发展实际、市场前景和可持续发展的要求，有无随意立项、盲目申报项目问题，有无存在项目半途而废、损失浪费的问题。如审计发现某造林项目，申报立项规模可观，计划造林多少亩，且明确了各种林木的数量，而实际上荒山面貌虽然有所改变，但造林品质根本没有达到立项的要求。
    三是审查立项的科学性，有无违背科学规律、忽视全面发展和可持续发展、造成环境污染、资源浪费等问题。如审查养殖项目，一是要从畜医防疫部门了解养殖规模、防疫情况，二是要现场查勘养殖场地现场与项目申报资料有关情况进行核对，三是要对生猪、禽兽的排泄物处理情况进行了解，是否综合利用，合理处置。
    2、审查项目概（预）算的经济合理性。对按项目投入比例给予财政扶持的农业产业化龙头项目，要审查项目概（预）算的经济合理性，即是否体现科学、可行和节约的原则。对涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确。
    3、审查项目实施的规范性。审查资金下达后，项目是否按合同的时间启动、竣工，项目建设及完成情况。包括项目承担单位、项目名称、启动时间、实施进度、竣工（预计竣工）时间及项目建设内容等。在此基础上重点关注两个方面，一是是否加强了对项目实施了全过程监督，重点检查项目质量情况，反映有无因付款不及时而影响项目实施、错过农时工期等情况。二是是否加强了项目的竣工验收和后续管理，跟踪落实项目预期相关效益的实现。
    4、审查资金使用的合规性。审计中首先从资金来源渠道入手，摸清农业产业化专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途；其次了解主管部门资金管理、分配方式及拨付渠道。重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配或“暗箱操作”的现象；三是以资金流向为主线，依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计。通过有重点地详查或抽查等方法，检查各环节应到位、已到位的资金数额是否真实及其到位的时间；四是审查资金是否按政策规定执行。有无违反规定将无偿资金为有偿使用，有无违反规定收取资金占用费用、向项目立项审批部门支付回扣、在项目单位报销费用和变相摊派等问题。
    5、项目资金使用的效果性。财政专项资金项目完成后，应通过对所产生的效用特点、受益范围和所办事业生命力的强弱、预期目标的实现程度以及有关经济效益、社会效益、资源与生态效益等方面进行效能审计和必要的后续跟踪审计，以综合评价其项目效益。一是审查项目建设是否达到了预期经济、社会效益、生态效益、环境效益，看有无项目闲置、项目停工下马、效益低下、损失浪费、影响生态、破坏环境等问题；二是审查项目是否按计划要求时间完成，比较实际工作量占计划工作量的比重，看是否达到了设计规模，有无因工程进度迟缓、工程质量差等导致项目未完工，未投产运行或成为废弃项目的问题。
    
    三、审计具体工作思路
    1、站在项目的角度，按项目实施的进度，从项目的可行性研究、申报、审批、实施和管理等环节进行分析。审计中一是要深入工程项目现场调查、观察，在严格参照项目可研报告和批复的设计论证等资料的基础上，看工程是否已经竣工验收并投入使用，是否存在“半拉子”工程或扩大建设规模、超计划建设的问题，是否存在擅自改变项目建设计划的问题；二是要通过查看项目建设单位内部业务资料和财务资料等，看工程在选择施工单位过程中是否严格按规定对应予招标的项目进行公开招标，是否存在暗箱操作等问题；建设单位是否与具有资质的施工单位按规定签订合同，并严格按合同履约；工程预决算是否真实、合规，有无偷工减料、高估冒算、虚报冒领的问题；工程竣工后是否及时组织验收及投入使用后是否及时结算的问题；三是通过实地查看和走访有关项目使用单位和农户，看工程质量是否达到了可研报告和扩初设计要求；看是否存在工程质量不过关，无法投产等豆腐渣工程问题。
    2、站在资金的角度，按资金的流向，从配套资金到位情况、资金拨付、管理和使用等方面进行重点审查。一是检查地方应配套的资金是否配足，配套资金的来源是否真实存在，有无假配套的情况；二是重点检查财政专项资金是否专用。从账证及票据等原始凭证入手，按照重要性原则，检查使用程序是否合规，各项支出有无严密的审批手续；票据是否合法，资金投放是否符合政策，支出内容是否真实，用途是否符合要求，有无截留、克扣、挪用、虚报冒领、擅自改变用途的情况，如违规用于补充办公经费，发放奖金、津贴和福利，挪占项目资金购车、搞与项目无的基建，擅自出借资金等问题。对税务等部门“代开”的运输、劳务等票据要重点检查是否以合法形式掩盖虚假事项和不实内容。要强化对白条支出、袋袋账、包包账的审计。三是使用过程是否体现合理、节约原则。检查各项支出是否精打细算，是否按期编制计划和办理申请报告，有无大手大脚、贪大求洋，随意扩大项目规模，提高建设标准，搞花架子，以致贻误整个项目建设的现象；所购物资是否必需，质、量、价是否合理，有无办理必要的验收、保管、领用手续，有无盲目采购、浪费资金的现象。当然，也要检查有无随意缩小规模，以便达到侵占专用资金的目的。各种非生产性支出是否严格加以控制，有无因占比过大影响到整体建设或生产。三是财政专项资金是否按照项目进度使用。能否满足项目质量要求，有无因付款不及时而影响项目实施、错过农时工期的情况，办理工程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。四是重视和加强对财政报账制核算的审计。防止会计核算与资金的实际使用情况相脱节。
    3、站在效益的角度，按实施项目所产生的经济效益、社会效益、资源和生态效益进行重点分析。一是从立项是否恰当、资金分配是否公平、合理，管理是否有效，资金使用是否节约，效率和效果如何等方面作出重点性地审计评价，应突出影响大、起决定作用的重点环节，评价要尽量客观、全面、准确，充分发挥预防性、建设性和借鉴性三个作用。二是充分确定效益审计评价标准。在目前无法形成统一评价标准的前提下，农业产业化专项资金审计效益评价主要应利用以下标准：①有关法律法规及规定的要求和标准；②国家、行业或地区性的正式公布的标准；③外部成果标准，如项目论证批复、可研报告、专业机构及技术专家、人员研究或制定的专业、行业标准；④公认的实践标准或最佳实务标准，被审计单位以前年度的最好水平，公认的同类单位或同类项目所达到的水平或所应达到的标准等；⑤被审计单位制定的标准，如概算、预算、计划等；⑥受益关系人如农户的认可的标准，或农村集体经济组织的认可标准；⑦以前审计的经验总结，如以前年度的审计建议或成果可以作为今后类似项目的判断依据。三是合理选择效益审计评价内容。对资金经济性的评价应从资金投入的角度，对建设项目是否有效地利用各级财政投入的农业资金，资金在使用过程中是否做到厉行节约，是否存在重大的损失浪费现象，项目建成是否达到了预期效果。经济效益和社会效益指标应包括项目建成（预计建成）后，研发、引进、推广的新产品、新技术、新设备；科技创新、品牌提升、精深加工能力提高；出口创汇、资源综合利用率的提高；基地规模化、标准化建设；新增带动的农户、户均增收、年销售收入、年新增利税总额，项目吸引各类资金情况（指投资总额中包括的财政、金融、招商引资等各类资金）等项目情况。支出是否经济合理有效，项目立项审批、资金投入使用、资金管理等各环节是否真实、合法、有效。对效率性的评价应从投入产出关系的角度，对资金运行、项目运行和内部控制制度建立和执行方面进行评价。对效果性的评价应从项目对所产生的效果、受益范围和项目实施影响力的强弱、预期目标的实现程度、项目后期运行管护方面加以综合评价其项目效益。
    加强财政农业产业化发展专项资金审计，是一项复杂的系统工程，做好这项工作，关系到“三农”的稳定与发展，特别是关系到农民所享有的发展成果与幸福指数是否落到实处。作为国家治理重要组成部分的审计机关应责无旁贷地担当起监督的重要责任，相关部门应密切配合，齐抓共管，形成合力，对审计中发现的问题应加大整改力度，切不可只审不改，让问题长久得不到有效地遏制和解决。
     

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