浅析现代农业生产发展资金审计
王晓武 刘宁(审计署济南办)
【发布时间:2013年10月30日】
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    摘要:现代农业生产发展资金是2008年国家新设立的一项专项用于支持各地发展粮油生产和优势特色、安全高效农业的专项资金。这是中央出台的又一重大支农惠农政策。本文通过介绍现代农业生产发展资金管理使用方面的特殊性,引出在审计中应关注的重点,进而对审计的思路做了简要的介绍。
    关键字:现代农业 资金整合 绩效 审计

    现代农业生产发展资金是2008年国家新设立的一项支农资金,专项用于支持各地发展粮油生产和优势特色、安全高效农业,促进农业稳定发展和农民持续增收。这是中央出台的又一重大支农惠农政策,2008年至2012年,中央财政累计安排拨付现代农业生产发展资金381亿元。审计机关一直十分关注对支农惠农的资金,特别是重大支农惠农专项资金。

    一、现代农业生产发展资金管理制度上的特殊性

    在中央现代农业生产发展资金设立前,我国的支农惠农资金已达五大类七十多项,但这些支农惠农资金由不同的部门管理,有各自规定的用途,分配使用时相互独立,缺乏协调沟通,难以形成合力。同时这些支农惠农资金用途上不乏重合的地方,分散管理又造成了重复投入的现象。为了避免这些问题,统一推动我国农业现代化事业的发展,中央设立了现代农业生产发展资金,希望以它为平台,达到在一定程度上整合各项支农惠农资金的目的。为此,中央对现代农业生产发展资金的使用、分配、配套等做了详细的规定,并安排由财政部门独自管理。

    1. 现代农业生产发展资金使用范围的特殊性
    现代农业生产发展资金使用范围相对广泛,根据各地优势主导产业发展规划和区域布局,用于支持优势产业集中开发,推进集约化、标准化和规模化生产,培育发展优势主导农业产业带和重点生产区域。但现代农业生产发展资金具体用途又相对严格,根据当地优势主导产业发展水平,按照填平补齐的原则,针对制约现代农业发展的重要方面,用于每项主导产业选择一、两个关键环节,进行重点支持,不能面面俱到。

    2. 现代农业生产发展资金分配方式的特殊性
    现代农业生产发展资金实行以绩效评价结果为导向的资金分配管理机制。财政部要求各级地方财政部门必须建立项目实施和资金管理的绩效评价制度,按照制度每年要进行绩效评价,并将绩效评价结果作为当年资金分配的重要因素。通过量化考核得出的评价结果较为科学,能最大程度的减少了人为因素的影响。

    3. 现代农业生产发展资金支持项目资金筹措的特殊性
    《中央财政现代农业生产发展资金使用管理办法》要求,各级财政部门应当会同有关部门以现代农业生产发展资金为平台,积极整合相关支农资金,统筹用于支持现代农业发展。同时,积极推进机制创新,引导社会各方面增加投入。现代农业生产发展资金支持项目的资金筹措,不同于其他中央支持项目以要求地方配套为主,而是强调通过相关支农资金整合解决,达到集中投入,形成合力的效果。 

    二、现代农业生产发展资金管理使用中的常见问题

    1、项目立项不科学,造成资金浪费。现代农业项目立项未充分考虑当地经济社会发展的真正需要,未与当地的发展总体规划相衔接,没有按照要求作项目可行性论证,为要项目而立项目的现象比较普遍。受利益驱动,各立项单位积极跑项目,争资金,有的项目虚假立项,个别项目多头申请重复立项。不少项目申报方案中对资金安排的不合理成份所占比重很高,加上主管部门在组织评审中,存在搞形式、走过场现象,致使一些项目草率立项,项目可行性不高,中途随意调整安排,甚至未完工成为烂尾工程,造成资金损失浪费。

    2、资金管理不当,违规使用问题较多。一是挤占、挪用现代农业生产发展资金。如:现代农业生产发展资金未单独建账,项目之间相互拆借,造成挪用;与正常经费鱼目混珠,甚至将日常办公费用、福利费用挤入开支,造成挤占。二是虚报、冒领现代农业生产发展资金。如采取虚列工程项目、虚报工程量、夸大概算等形式套取工程款。三是项目资金不足,虚假配套。在现代农业生产发展资金申报下来后,并没有按计划落实配套资金,致使项目资金不足,严重影响项目实施进程和效果。四是项目决算把关不严,虚假报账。项目主管部门在项目上马后,不注重对项目的过程监管,在竣工验收和决算环节把关不严,好些项目根本就未最后完工,或者明显未达到设计要求,产生的效益很差,但仍然通过验收,资金一分不少,工程决算审核不严格,时有虚假报账现象。

    三、现代农业生产发展资金审计中的关键点

    从现代农业生产发展资金使用、分配、配套等相关规定看,资金的投入方向、资金整合、资金分配是审计中的关键点。

    1. 现代农业生产发展资金投入方向是否准确。投向准不准确直接决定了专项资金用途的对与错。现代农业生产发展资金用于支持各地发展粮油生产和优势特色、安全高效农业。虽然现代农业内容丰富,但是优势产业地域间差异巨大,要确定适合本地的现代农业项目,需要当地政府因地制宜,充分调研。很多地方官员却凭主观臆断编写实施方案,造成项目实施过程困难、项目效益难以发挥等问题。

    2. 围绕现代农业项目是否进行了资金整合。资金整合是现代农业项目资金筹集的一大特色,也是统筹安排各项支农惠农资金形成合力的有效手段。资金整合有两种方式:第一种是以资金用途链为导向的整合方式,即将用途相同的资金协调统一使用,这是较低层次的资金整合;第二种是以项目产业链为导向的整合方式,即围绕某一项目产业链将相关专项资金统一用于这一项目产业链的建设,顺畅产业发展的各个环节,给产业发展提供强有力的保障,发挥这些资金的最大效益,这是高一层次的资金整合。由于成熟的资金整合管理办法并未形成,多数地方还是以第一种方式的资金整合为主。

    3. 现代农业生产发展资金是否依据了绩效评价结果进行分配。它包含三个方面的要求:一是项目实施和资金管理的绩效评价体系的设计是否科学,包括考核因素的全面性、因素权重的合理性等问题;二是绩效考评过程是否认真执行,包括人员组成的权威性、组织过程的严肃性等问题;三是绩效评价结果是否与资金分配结果的正相关性。现在很多地方的绩效评价存在流于形式的问题。

    四、现代农业生产发展资金审计的思路

    要做好现代农业生产发展资金审计,必须树立绩效审计的意识,从资金管理和项目管理两方面展开审计工作。

    一是积极实施资金绩效审计。要打破“就项目审项目,就资金审资金”的传统模式,把审项目、审资金、审财务收支三者结合起来,把查处违纪违规问题与促进管理、规范制度、提高效益结合起来。审前调查阶段,弄清当地现代农业发展的现状,相关资金的种类及投入情况。审计实施阶段,不仅注重查出问题,更要分析问题出现的原因,结合审前调查了解的情况,提出改进制度的建议。审计结束后,要跟踪审计整改情况,确保审计成果价值的最大化。

    二是从投入、分配、拨付、管理四个环节看资金管理。在投入环节重点审计资金整合和资金配套的落实情况,是否存在应整合未整合问题,有无配套不到位、虚假配套问题;在分配环节重点审计资金分配是否按照绩效评价结果进行分配,投向是否符合国家、地方政府农业产业规划或布局等相关要求;在拨付环节重点审计资金拨付的及时性,有无长时间滞留、结余闲置造成项目建设延后影响效益发挥的问题;在管理环节重点审计资金管理是否执行了报账制,有无虚报冒领、挤占挪用、损失浪费等违规违纪问题。

    三是以项目立项、招投标、建设管理、项目管护为重点看项目管理。农业项目一般建设在农田、投资规模小、对施工企业资质要求不高,因此其在项目立项审批、法人制、招投标制、工程监理制和项目公示制等方面规范性相对不高,容易存在项目盲目申报,工程未按规定招投标,违规转分包、擅自调整项目实施内容、降低建设标准、偷工减料多申报工程款、以旧顶新或重复申报套取财政资金等问题。

    现代农业的发展直接关系到我国农业、农村、农民问题的解决,现代农业生产发展资金的安排体现了中央对现代农业发展的关切,国家审计要充分发挥其监督和服务的功能,确保资金效益的最大化。(王晓武 刘宁)

    参考文献
    1. 《中央财政现代农业生产发展资金使用管理办法》财农[2011]68号。
    2. 《审计技术方法》 主编:董大胜,中国时代经济出版社,2004.
    3. 《公共财政框架下财政专项资金审计》 主编:许永利,中国审计
    4. 审计视角看我国涉农资金整合存在的问题及对策,周权,审计署网站
    5. 《财政涉农资金审计中发现的主要问题及对策》,杨寿康,农业经济2012/1
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