后金融危机时代的国家金融审计
闫嘉韬 （审计署金融司） 彭露 （审计署重庆办）
近年来，由美国次贷危机所引发的全球金融危机沉重打击了世界经济，同时也给中国的制造业、金融业带来了较大的影响。金融危机后，国内外金融环境的不断变化使中国金融业面临一系列的问题和挑战。如何防范系统性金融风险，避免金融危机爆发，是摆在中国金融监管机构面前的重要问题。国家金融审计是国家审计的重要组成部分，也是金融监督体系中一个特殊和重要的组成部分。在后金融危机时代，如何为国家经济和金融安全保驾护航，从而更好地发挥“免疫系统”功能，是国家金融审计面临的重要问题。
一、全球金融危机后中国金融业发展形势
全球金融危机过后，中国经济较快地企稳回升，中国金融业吸取全球金融危机的教训，深化改革，不断创新，加强监管，但同时也积累了新的金融风险。在新的形势下，国家金融审计面临着新的挑战。
（一）现代金融体系不断完善。近年来，中国不断深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系。金融宏观调控体系日益完善，人民币利率和汇率市场化改革不断深化，资本项目可兑换在有序推进，跨境人民币业务快速发展，银行间债券市场实现了跨越式发展，农村信用社改革全面深化，证券公司规范发展，金融业发展的环境得到较大改善。
（二）金融创新步伐明显加快。当前，中国金融业发展迅速，金融创新日新月异。一是产品创新，体现为跨机构和跨行业的产品逐渐增多。近年来金融机构不断推出创新产品，在满足客户需求，提高金融机构竞争力，增加利润的同时，也存在利用创新产品规避国家宏观调控和金融监管的现象。二是技术创新，体现为信息技术在金融领域得到广泛地应用，而一些金融违法犯罪现象也越来越体现出高智能的特点，高科技手段的运用给审计发现和查处犯罪行为带来了较大的困难。
（三）金融风险在涌现和积聚。随着金融体系的完善和金融创新的增加，一些新的金融风险正逐步产生和积聚。一是房地产行业受宏观调控影响，贷款质量开始产生问题，以房地产作为抵押物的价值变动也会加大银行风险敞口；二是地方债务风险传导至金融机构，目前已有少量融资平台发生违约或被迫展期，特别是县区级融资平台类贷款偿债风险较大；三是民间借贷风险传递，由于一些从民间借贷市场融资的企业往往也是银行的客户，从而有可能引发银行信贷风险；四是准金融机构风险传递，近年来担保、典当、小贷公司和农民资金互助组织等快速发展，其中不少受利益驱动从事了违法违规活动，其风险很容易传导至正规金融体系；五是理财、票据、同业代付等创新型表外业务规避金融监管，加剧政策性风险；六是银信合作、银证合作、银保合作等跨市场、跨行业的金融创新活动存在着监管真空，加大系统性风险；七是传统和新兴犯罪案件不断显现，包括利用虚假财务报表、虚假担保、虚假贸易合同等获得超额授信或掩盖贷款资金真实用途等。
二、国家金融审计的定位和目标
从政治学的视角看，国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理中监督控制子系统的“免疫系统”，对维护、完善和促进国家治理有重要意义。（刘家义，2012）国家金融审计是国家审计的重要组成部分，也是金融监督体系中一个特殊和重要的组成部分。国家金融审计在维护国家经济金融安全、促进完善国家治理方面发挥了至关重要的作用。
（一）国家金融审计的定位。面对中国金融业发展形势，为吸取全球金融危机的教训，提高金融业防范风险和应对危机的能力，国家金融审计定位于为国家治理服务，防范金融风险，保障国家金融体系安全。
从中国一行三会的金融监管模式来看，国家金融审计发挥作用的空间较大。国家金融审计只有监督职能，没有管理职能，这使其能够超脱于管理带来的弊端，独立地发挥监督职能。同时，中国金融业目前实行的是分业经营、分业监管。一行三会各自具有不同的监管职责，而国家金融审计能够更加全面和综合地监督银行业、证券业、保险业以及其他金融机构。国家金融审计凭借独立性和综合性强的特点，发挥了国家审计“免疫系统”的“预防”、“揭示”和“抵御”功能。
（二）国家金融审计的目标
根据《审计署“十二五”审计工作发展规划》，国家金融审计以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制。
结合当前经济金融发展形势，国家金融审计的具体工作目标主要有：一是通过对国有金融机构的审计，揭示中国金融业存在的潜在风险，促进金融业深化改革，推动中国金融业由大变强；二是以金融业为媒介，揭示中国社会经济运行中存在的主要问题，提出意见建议，促进中国经济平稳发展；三是强化对金融机构贯彻落实国家宏观调控政策的监督职能，保证国家相关政策得到充分落实，为国家制定和调整宏观政策提供依据；四是加大对金融领域违法犯罪的打击力度，积极推进反腐倡廉工作。
三、国家金融审计的内容
全球金融危机过后，根据国家金融审计的定位和目标，审计署通过对金融监管部门和金融机构的审计，关注金融领域体制机制性问题，注重揭露重大违规问题和系统性风险，发挥国家金融审计在揭示突出风险，维护国家金融安全，推动实现国家良治等方面的重要作用。
（一）国家金融审计的组织模式。近年来，中国金融业信息化发展迅速。在信息化条件下，国家金融审计实行“总体分析，发现疑点，分散核查，系统研究”的审计组织模式，坚持以总行（总公司）审计为龙头，以金融机构数据平台为载体，以大型审计项目管理平台为通道的统一组织方式，强化审计组扁平化管理。审计组在总行（总公司）运筹帷幄，在分支机构重点突破，形成上下联动、精确打击的局面。
（二）重点商业银行信贷投放跟踪审计。国家金融审计着力于监督检查国家经济金融政策的贯彻执行情况，注重揭示和反映政策执行过程中产生的新情况、新问题。审计署开展重点商业银行信贷投放跟踪审计调查。
国家金融审计由事后审计转向事中审计，通过跟踪商业银行信贷投放和资产质量变化情况，注重发挥审计的预防性和建设性作用。该审计重点关注商业银行在执行货币政策、贯彻落实国家产业政策、调整信贷结构、支持实体经济发展、金融创新等方面存在的问题。该审计促进了商业银行依法合规经营和自觉执行国家货币信贷政策，同时服务于政府宏观决策，为政策措施的及时调整和完善提供参考依据。
（三）金融监管部门和金融机构领导人员经济责任审计
国家金融审计着力于加强对权力运行的监督和制约。审计署对金融监管部门领导人员和大型金融机构法定代表人任期经济责任履行情况开展审计。审计重点关注被审计领导人员贯彻执行国家经济金融政策和决策部署情况，重大经济决策制定、执行和效果情况，被审计领导人员所在单位内部管理和公司法人治理情况，以及资产负债损益的真实、合法和效益情况，客观评价被审计领导人员任期内履行经济责任的情况。通过经济责任审计，审计署有效加强了对权力运行的监督和制约，促进领导人员守法守纪守规尽责。
（四）金融机构的资产负债损益审计。国家金融审计在关注金融风险的同时，仍然继续关注金融机构资产质量的真实性，维护国有金融资产的安全有效。审计署对金融机构资产负债损益的真实合法效益情况开展审计。该审计是国家金融审计传统的工作领域，重点关注金融机构的资产质量真实性，业务经营合规性，以及内控制度的健全有效性等方面，以防范风险、提高效益、促进管理为目标，促进金融业最大限度地防范和化解金融风险，夯实国有金融机构的基础。
（五）金融监管部门预算执行情况审计。国家金融审计以加强金融监管部门预算管理和维护财政资金安全为出发点，推动加强监管和健全制度。该审计一方面揭示金融监管部门在财务收支及预算管理中存在的突出问题，发挥国家审计在促进建立科学规范透明的预算管理体制和规范财务工作等方面的作用；另一方面，关注金融监管部门履行职责情况，及时揭示和反映存在的风险隐患，提出健全系统性风险防范和处置机制等审计建议。
四、国家金融审计的信息化建设
经过多年努力，国家金融审计的信息化技术应用已经贯穿于审计的全过程，这一优势不但明显提高了审计效率，丰富了审计成果，而且形成了区别于其他监管部门的独特优势。
审计署先后在若干家金融机构建立了审计数据存储平台（以下简称数据平台），用于总体分析。数据平台按审计需要存储数据，并动态更新，为实现对金融机构的经常性审计监督奠定了坚实的基础；同时，不断改进信息化条件下的项目组织方式，精心挑选一部分既熟悉金融审计实务又通晓信息技术知识的审计骨干，组建专门数据分析团队，强化审计数据集中管理和综合分析工作。
数据平台的建立，大大提高了审计把握金融企业总体经营状况的能力，有助于发现和预警金融系统性风险、经营性风险及重大违法违规问题，在发挥审计独立性、综合性监督作用和为宏观经济服务、维护金融安全等方面取得显著成果。一是及时反映宏观经济政策的执行效果，有效地揭示系统性风险。建立在各金融机构的审计数据平台，动态存储了金融机构全系统的各类信息，既可以对该机构当前资产、负债、损益做出整体分析，反映宏观经济政策执行的效果，也可以对其客户经营情况做出分析，以评价该机构资产的风险。二是实现了对金融机构经营情况的实时监督。数据平台动态存储金融机构信息系统数据，审计可随时通过数据平台，对金融机构近期的经营情况、执行国家宏观经济政策情况进行分析，保证了审计监督的时效性。三是发挥数据集中优势，发现多起重大问题线索，对金融违法违规行为起到了震慑作用。数据平台集中了金融机构多个业务系统的数据，跟踪资金去向成为其最大优势。
五、国家金融审计的成果利用
国家金融审计服务于国家治理，保障国家金融体系安全，就要充分利用审计成果，揭示金融领域的突出矛盾和主要问题，防范金融风险。
（一）揭示和反映体制机制性问题。国家金融审计注重把审计查处问题与完善制度相结合，从体制机制上发现问题、分析原因、提出建议。一是及时揭示和反映对全局、对未来有根本性影响及存在重大风险隐患的问题，维护金融稳定。二是及时揭示金融机构风险管理与内部控制等方面存在的突出问题，促进金融机构加强内部管理。
（二）揭露和查处重大违法违规问题及案件。国家金融审计把揭露违法违规问题和大要案线索作为工作重点，以促进惩治和预防腐败体系建设工作为重心，严肃查处金融领域内的各类违法违规问题，维护国家财经法纪和金融资产安全，推进金融机构稳健持续发展，促进净化金融市场环境和反腐倡廉建设。（闫嘉韬 彭露）
一、全球金融危机后中国金融业发展形势
全球金融危机过后，中国经济较快地企稳回升，中国金融业吸取全球金融危机的教训，深化改革，不断创新，加强监管，但同时也积累了新的金融风险。在新的形势下，国家金融审计面临着新的挑战。
（一）现代金融体系不断完善。近年来，中国不断深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系。金融宏观调控体系日益完善，人民币利率和汇率市场化改革不断深化，资本项目可兑换在有序推进，跨境人民币业务快速发展，银行间债券市场实现了跨越式发展，农村信用社改革全面深化，证券公司规范发展，金融业发展的环境得到较大改善。
（二）金融创新步伐明显加快。当前，中国金融业发展迅速，金融创新日新月异。一是产品创新，体现为跨机构和跨行业的产品逐渐增多。近年来金融机构不断推出创新产品，在满足客户需求，提高金融机构竞争力，增加利润的同时，也存在利用创新产品规避国家宏观调控和金融监管的现象。二是技术创新，体现为信息技术在金融领域得到广泛地应用，而一些金融违法犯罪现象也越来越体现出高智能的特点，高科技手段的运用给审计发现和查处犯罪行为带来了较大的困难。
（三）金融风险在涌现和积聚。随着金融体系的完善和金融创新的增加，一些新的金融风险正逐步产生和积聚。一是房地产行业受宏观调控影响，贷款质量开始产生问题，以房地产作为抵押物的价值变动也会加大银行风险敞口；二是地方债务风险传导至金融机构，目前已有少量融资平台发生违约或被迫展期，特别是县区级融资平台类贷款偿债风险较大；三是民间借贷风险传递，由于一些从民间借贷市场融资的企业往往也是银行的客户，从而有可能引发银行信贷风险；四是准金融机构风险传递，近年来担保、典当、小贷公司和农民资金互助组织等快速发展，其中不少受利益驱动从事了违法违规活动，其风险很容易传导至正规金融体系；五是理财、票据、同业代付等创新型表外业务规避金融监管，加剧政策性风险；六是银信合作、银证合作、银保合作等跨市场、跨行业的金融创新活动存在着监管真空，加大系统性风险；七是传统和新兴犯罪案件不断显现，包括利用虚假财务报表、虚假担保、虚假贸易合同等获得超额授信或掩盖贷款资金真实用途等。
二、国家金融审计的定位和目标
从政治学的视角看，国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理中监督控制子系统的“免疫系统”，对维护、完善和促进国家治理有重要意义。（刘家义，2012）国家金融审计是国家审计的重要组成部分，也是金融监督体系中一个特殊和重要的组成部分。国家金融审计在维护国家经济金融安全、促进完善国家治理方面发挥了至关重要的作用。
（一）国家金融审计的定位。面对中国金融业发展形势，为吸取全球金融危机的教训，提高金融业防范风险和应对危机的能力，国家金融审计定位于为国家治理服务，防范金融风险，保障国家金融体系安全。
从中国一行三会的金融监管模式来看，国家金融审计发挥作用的空间较大。国家金融审计只有监督职能，没有管理职能，这使其能够超脱于管理带来的弊端，独立地发挥监督职能。同时，中国金融业目前实行的是分业经营、分业监管。一行三会各自具有不同的监管职责，而国家金融审计能够更加全面和综合地监督银行业、证券业、保险业以及其他金融机构。国家金融审计凭借独立性和综合性强的特点，发挥了国家审计“免疫系统”的“预防”、“揭示”和“抵御”功能。
（二）国家金融审计的目标
根据《审计署“十二五”审计工作发展规划》，国家金融审计以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制。
结合当前经济金融发展形势，国家金融审计的具体工作目标主要有：一是通过对国有金融机构的审计，揭示中国金融业存在的潜在风险，促进金融业深化改革，推动中国金融业由大变强；二是以金融业为媒介，揭示中国社会经济运行中存在的主要问题，提出意见建议，促进中国经济平稳发展；三是强化对金融机构贯彻落实国家宏观调控政策的监督职能，保证国家相关政策得到充分落实，为国家制定和调整宏观政策提供依据；四是加大对金融领域违法犯罪的打击力度，积极推进反腐倡廉工作。
三、国家金融审计的内容
全球金融危机过后，根据国家金融审计的定位和目标，审计署通过对金融监管部门和金融机构的审计，关注金融领域体制机制性问题，注重揭露重大违规问题和系统性风险，发挥国家金融审计在揭示突出风险，维护国家金融安全，推动实现国家良治等方面的重要作用。
（一）国家金融审计的组织模式。近年来，中国金融业信息化发展迅速。在信息化条件下，国家金融审计实行“总体分析，发现疑点，分散核查，系统研究”的审计组织模式，坚持以总行（总公司）审计为龙头，以金融机构数据平台为载体，以大型审计项目管理平台为通道的统一组织方式，强化审计组扁平化管理。审计组在总行（总公司）运筹帷幄，在分支机构重点突破，形成上下联动、精确打击的局面。
（二）重点商业银行信贷投放跟踪审计。国家金融审计着力于监督检查国家经济金融政策的贯彻执行情况，注重揭示和反映政策执行过程中产生的新情况、新问题。审计署开展重点商业银行信贷投放跟踪审计调查。
国家金融审计由事后审计转向事中审计，通过跟踪商业银行信贷投放和资产质量变化情况，注重发挥审计的预防性和建设性作用。该审计重点关注商业银行在执行货币政策、贯彻落实国家产业政策、调整信贷结构、支持实体经济发展、金融创新等方面存在的问题。该审计促进了商业银行依法合规经营和自觉执行国家货币信贷政策，同时服务于政府宏观决策，为政策措施的及时调整和完善提供参考依据。
（三）金融监管部门和金融机构领导人员经济责任审计
国家金融审计着力于加强对权力运行的监督和制约。审计署对金融监管部门领导人员和大型金融机构法定代表人任期经济责任履行情况开展审计。审计重点关注被审计领导人员贯彻执行国家经济金融政策和决策部署情况，重大经济决策制定、执行和效果情况，被审计领导人员所在单位内部管理和公司法人治理情况，以及资产负债损益的真实、合法和效益情况，客观评价被审计领导人员任期内履行经济责任的情况。通过经济责任审计，审计署有效加强了对权力运行的监督和制约，促进领导人员守法守纪守规尽责。
（四）金融机构的资产负债损益审计。国家金融审计在关注金融风险的同时，仍然继续关注金融机构资产质量的真实性，维护国有金融资产的安全有效。审计署对金融机构资产负债损益的真实合法效益情况开展审计。该审计是国家金融审计传统的工作领域，重点关注金融机构的资产质量真实性，业务经营合规性，以及内控制度的健全有效性等方面，以防范风险、提高效益、促进管理为目标，促进金融业最大限度地防范和化解金融风险，夯实国有金融机构的基础。
（五）金融监管部门预算执行情况审计。国家金融审计以加强金融监管部门预算管理和维护财政资金安全为出发点，推动加强监管和健全制度。该审计一方面揭示金融监管部门在财务收支及预算管理中存在的突出问题，发挥国家审计在促进建立科学规范透明的预算管理体制和规范财务工作等方面的作用；另一方面，关注金融监管部门履行职责情况，及时揭示和反映存在的风险隐患，提出健全系统性风险防范和处置机制等审计建议。
四、国家金融审计的信息化建设
经过多年努力，国家金融审计的信息化技术应用已经贯穿于审计的全过程，这一优势不但明显提高了审计效率，丰富了审计成果，而且形成了区别于其他监管部门的独特优势。
审计署先后在若干家金融机构建立了审计数据存储平台（以下简称数据平台），用于总体分析。数据平台按审计需要存储数据，并动态更新，为实现对金融机构的经常性审计监督奠定了坚实的基础；同时，不断改进信息化条件下的项目组织方式，精心挑选一部分既熟悉金融审计实务又通晓信息技术知识的审计骨干，组建专门数据分析团队，强化审计数据集中管理和综合分析工作。
数据平台的建立，大大提高了审计把握金融企业总体经营状况的能力，有助于发现和预警金融系统性风险、经营性风险及重大违法违规问题，在发挥审计独立性、综合性监督作用和为宏观经济服务、维护金融安全等方面取得显著成果。一是及时反映宏观经济政策的执行效果，有效地揭示系统性风险。建立在各金融机构的审计数据平台，动态存储了金融机构全系统的各类信息，既可以对该机构当前资产、负债、损益做出整体分析，反映宏观经济政策执行的效果，也可以对其客户经营情况做出分析，以评价该机构资产的风险。二是实现了对金融机构经营情况的实时监督。数据平台动态存储金融机构信息系统数据，审计可随时通过数据平台，对金融机构近期的经营情况、执行国家宏观经济政策情况进行分析，保证了审计监督的时效性。三是发挥数据集中优势，发现多起重大问题线索，对金融违法违规行为起到了震慑作用。数据平台集中了金融机构多个业务系统的数据，跟踪资金去向成为其最大优势。
五、国家金融审计的成果利用
国家金融审计服务于国家治理，保障国家金融体系安全，就要充分利用审计成果，揭示金融领域的突出矛盾和主要问题，防范金融风险。
（一）揭示和反映体制机制性问题。国家金融审计注重把审计查处问题与完善制度相结合，从体制机制上发现问题、分析原因、提出建议。一是及时揭示和反映对全局、对未来有根本性影响及存在重大风险隐患的问题，维护金融稳定。二是及时揭示金融机构风险管理与内部控制等方面存在的突出问题，促进金融机构加强内部管理。
（二）揭露和查处重大违法违规问题及案件。国家金融审计把揭露违法违规问题和大要案线索作为工作重点，以促进惩治和预防腐败体系建设工作为重心，严肃查处金融领域内的各类违法违规问题，维护国家财经法纪和金融资产安全，推进金融机构稳健持续发展，促进净化金融市场环境和反腐倡廉建设。（闫嘉韬 彭露）
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