环境审计为生态文明建设保架护航
刘蓉 （审计署广州办）
一、环境审计服务生态文明建设的重要意义
环境审计，又称资源环境审计，是指在社会经济可持续发展理论指导下，为促进政府实施可持续发展战略，由审计机关依据环境法规和政策，对政府和企事业单位等被审计单位环境会计（将资源环境纳入核算范畴的新会计）披露的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性等信息所进行的监督、评价和鉴证。加强环境审计是服务国家治理，提高生态环境质量，建立健全生态文明建设制度的内在要求。
（一）发挥监督作用，督促环保政策落到实处，推动生态环境质量提高
党的十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。近年来，我国环境治理和生态保护取得明显成效，但生态环境总体恶化的趋势没有根本扭转，资源消耗偏高，环境压力加大。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，加快转变经济发展方式，实现中华民族的永续发展。“十二五”期间为进一步加快转变经济发展方式，推进科学发展，我国出台了一系列重大政策措施，在建立健全生态文明建设政策方面，着眼于落实可持续发展战略和建设资源节约型、环境友好型社会，着力于保护资源环境，控制高耗能、高污染行业，淘汰落后生产能力，实施节能减排重点工程，推进节能减排科技进步，大力发展循环经济等，出台了包括节约能源法、循环经济促进法、节能减排综合方案，污染防治、低碳技术推广、节能技术改造、资源环境保护等政策。加强环境审计监督，可以促进国家出台的各项环境保护政策措施落实到位，推动生态环境质量提高，为转变经济发展方式提供良好的发展环境，实现经济增长与资源环境保护并重发展。
（二）发挥促进作用，围绕生态保护，促进相关制度的制订和完善
审计的一项重要职责就是要及时向被审计单位通报审计过程中发现的问题，并分析原因，提出整改建议，促进被审计单位边审边改、集中整改、依法促改。国家审计作为国家治理的重要组成部分，其基本职能就是监督和评价。审计机关通过环境审计，能够对环境保护的政策措施落实情况、重点工程的建设运行情况、资源环境资金的分配和管理使用情况等进行全方位审计跟进，客观评价环境质量状况和环境保护工作成效，揭示存在的突出问题，评价环境质量状况和环境保护工作成效，提出针对性建议，切实发挥审计“免疫系统”功能，促进优化完善环境保护制度政策、提高环境保护资金的使用效益，以落实节约资源和保护环境这一基本国策为目标，推动宏观经济结构调整和微观节能减排，推进资源节约型和环境友好型社会建设，为国家的可持续发展服务。
（三）发挥参谋作用，推进国家良治，加速推进我国生态文明建设进程
审计具有宏观性的特点，可以从更高的层次服务于国家治理，促进国家治理的完善。从环境审计来说，国家审计机关可以通过对资源环境项目和资源环境资金的审计及跟踪调查，从体制上、制度上综合分析，前瞻性地对社会经济发展趋势及经济发展方式转型中可能存在的重大问题及风险提前做出预判和预警，围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出经济运行中存在的苗头性、倾向性问题的审计意见，发挥审计参谋作用，促进产业结构调整，服务宏观配置，进一步促进生态环境保护和生态文明建设，在均衡经济发展的同时充分考虑资源和环境的承受能力，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现我国经济社会发展的全面协调可持续。
二、环境审计服务生态文明建设的思路与着力点
资源和环境是人类赖以生存的重要组成部分，国家治理要保证资源的可持续利用和环境的适宜生存性。国家审计作为国家治理的重要组成部分，环境审计服务生态文明建设的基本思路是，将环境审计融入经济社会发展的大局，以促进贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策为目标，从经济发展战略、产业布局的层面着眼，以资源节约、污染治理和生态环境建设为抓手，以审查能源资源和环境保护资金管理使用、国家有关环境保护制度政策贯彻落实、环保目标实现等情况为主线，通过“政策、资金、项目、管理”四个着力点的审查和分析，推动转变经济发展方式，促进优化相关政策制度，维护国家能源和环境安全。
（一）资源环境政策执行情况
对政策执行进行审计是我国政府审计机关的一项法定职责。近年来，我国政府以落实可持续发展战略和建设资源节约型、环境友好型社会为着眼点，制定并出台了一系列引导产业结构升级，推进资源环境保护，控制高耗能、高污染行业，淘汰落后生产能力的政策措施。政府审计机关对相关资源环境政策执行情况进行审计，一方面通过审计监督促进环境保护各项重要政策的贯彻落实，另一方面通过审计评价客观反映政策执行中出现的各种异动，及时发现偏离政策目标的行为，提出修正建议政策，推动解决重大环境保护问题和风险隐患，促进持续改善环境质量。具体包括：注重审查各地区大气、水、土壤、固体废物等污染防治政策执行的有效性，揭示环境污染损害人民群众身体健康的问题；检查国家节能降耗、水资源节约、矿产资源开发等资源监管政策的落实情况，揭示乱采、乱占等导致资源损失浪费以及损害农民利益的问题；重点审查节能减排措施和资源节约环保型产品政策的落实情况，研究企业环保政策的导向作用，分析当地政府履行职责的绩效情况，促进落实和完善相关政策、制度的制定和实施，规范资源开发利用管理和环境保护工作等。
（二）资源环保资金管理情况
对资源环保资金的管理和使用、环境保护项目计划和目标执行情况、专项资金使用的合法性和真实性等方面进行审计是政府环境审计的重要内容之一。审计机关要以资源环境方面的专项资金为抓手，审查排污费、污水处理费等环保专项资金的征收是否及时、足额，资金拨付的渠道是否畅通，资金使用是否合规、安全、有效，资源环保资金管理中是否存在偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题，分析评价资源环保资金使用效果以及环保设施效运行效率和运行成本，针对发现的问题，提出规范资金管理和提高资金使用效益的建议，保证资源环境专项资金管理使用安全和完整，充分发挥审计机关“免疫系统”功能，为实现生态文明提供保障。
（三）资源环境项目运营绩效
围绕落实环境保护的基本国策和实施可持续发展战略，开展重点环境保护区域、重大环境保护项目和重大建设项目环境审计，重点检查资源环境项目的建设和运营效果，揭示和查处资源开发利用管理和环境保护工作中的浪费资源、破坏环境、资产流失等问题，从而促进加强资源环境管理，维护资源环境安全，特别是在水、大气、土壤、固体废物等污染防治方面，审计机关应加强对废气、废渣、废水等污染防治情况和环境治理工程的审计，重点关注城乡居民饮用水源不达标、污水处理厂和垃圾处理场管理运营不善、城乡土壤严重污染、规划环评不到位、工业企业废气、废水、固废违法排污等影响人民群众身体健康的环境污染问题。
（四）环境管理履职情况
环境资源是公共资源，政府在环境保护中负有不可替代的主导作用，因而其履行环境管理职能情况应当列为环境审计的内容重点。环境管理涉及实施环境保护和治理的机构与人员的责任、主要措施、达到的目标和标准等，贯穿责任界定、措施制定、监测、检查、记录、报告、考核等环境保护管理系统的各个环节。重点从环境保护政策制度建立健全情况、重大环境保护措施落实情况和环境保护监管能力建设情况三个方面对环境保护部门(含生态环境建设主管部门)环境管理履职情况进行审计，包括是否制定了明确的环保目标，制定的环保政策措施是否与国家宏观政策要求相一致，是否建立了有效的环境保护部门间协作机制，环境保护职能部门机构、人员和监管手段建设情况是否达标等。
三、深化环境审计服务生态文明建设的对策及建议
为在新形势下更好的发挥审计的“免疫系统”功能，我们要结合我国当前的经济形势和发展趋势，以建设生态文明为契机，不断提高环境审计服务国家治理的能力和水平，推进我国经济社会全面协调可持续发展。
（一）加强环境绩效审计，助推生态文明建设
环境绩效审计是环境审计体系的一部分，与环境财务审计、环境合规性审计共同构成了完整的环境审计体系。近年来，我国进行的环境审计主要立足于环保资金和生态建设资金投入、管理和使用的合法合规性，在环境绩效审计所涉及的领域较少，加之多为事后审计，在防范环境污染和破坏危险的时候显得比较被动。通过环境绩效审计，切实履行审计监督职责，服务国家治理，能够变被动的事后检查为事前的主动防御，在关注环保项目的真实性与合规性的同时，着重关注环境保护规划是否合理、决策是否科学、资金投入是否及时到位、项目是否如期完工和财政资金使用效益是否得到充分发挥等，从环境保护资金使用效益，政策和决策的社会效益和生态效益等方面对审计项目进行全面的评价，充分发挥审计的建设性作用，助推我国生态文明建设进程。
（二）整合审计资源，提高资源环境审计效率
资源环境审计涉及财政、金融、企业、投资、外资等专业审计各个方面，如财政审计要关注各级政府制定、执行资源环保政策制度和筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况；金融审计要关注银行贷款的投向及用途，关注“绿色信贷”政策执行情况；企业审计要关注企业执行国家资源环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果，以及其污染防治设施建设与运行效果；投资审计要关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策，以及对资源环境的影响及其防治措施的合法性、效益性；经济责任审计要关注领导人履行资源管理和生态环境保护职责，重点是完成节能减排目标、耕地特别是基本农田保护责任目标的情况。因此，要针对资源环境审计工作的特点，在环境审计协调领导小组的统一部署下，合理整合审计资源，将各专业审计和资源环境审计有机结合起来，形成环境审计合力，提高资源环境审计效率，从而更好地服务国家治理。
（三）加强环境审计队伍建设，促进审计科学发展
资源环境审计专业性强，而且起步较晚，审计人员知识结构以经济管理类为主，专业人才相对匮乏，环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战，因此，要加强环境审计队伍建设，一方面不断加大资源环境知识培训力度，对现有人员知识结构进行优化；另一方面适当吸纳具有资源、环境专业（如环境科学、环境工程、环境经济学、土地资源管理和矿业工程等）的人员充实审计队伍。必要的时候也可以利用外部专家，积极开展与资源环境主管部门、高等院校及科研机构的合作，聘请在资源环境领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家，通过其直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式，指导、帮助资源环境审计工作，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平，促进审计事业科学发展，从而更好地服务国家治理。（刘蓉）
环境审计，又称资源环境审计，是指在社会经济可持续发展理论指导下，为促进政府实施可持续发展战略，由审计机关依据环境法规和政策，对政府和企事业单位等被审计单位环境会计（将资源环境纳入核算范畴的新会计）披露的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性等信息所进行的监督、评价和鉴证。加强环境审计是服务国家治理，提高生态环境质量，建立健全生态文明建设制度的内在要求。
（一）发挥监督作用，督促环保政策落到实处，推动生态环境质量提高
党的十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。近年来，我国环境治理和生态保护取得明显成效，但生态环境总体恶化的趋势没有根本扭转，资源消耗偏高，环境压力加大。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，加快转变经济发展方式，实现中华民族的永续发展。“十二五”期间为进一步加快转变经济发展方式，推进科学发展，我国出台了一系列重大政策措施，在建立健全生态文明建设政策方面，着眼于落实可持续发展战略和建设资源节约型、环境友好型社会，着力于保护资源环境，控制高耗能、高污染行业，淘汰落后生产能力，实施节能减排重点工程，推进节能减排科技进步，大力发展循环经济等，出台了包括节约能源法、循环经济促进法、节能减排综合方案，污染防治、低碳技术推广、节能技术改造、资源环境保护等政策。加强环境审计监督，可以促进国家出台的各项环境保护政策措施落实到位，推动生态环境质量提高，为转变经济发展方式提供良好的发展环境，实现经济增长与资源环境保护并重发展。
（二）发挥促进作用，围绕生态保护，促进相关制度的制订和完善
审计的一项重要职责就是要及时向被审计单位通报审计过程中发现的问题，并分析原因，提出整改建议，促进被审计单位边审边改、集中整改、依法促改。国家审计作为国家治理的重要组成部分，其基本职能就是监督和评价。审计机关通过环境审计，能够对环境保护的政策措施落实情况、重点工程的建设运行情况、资源环境资金的分配和管理使用情况等进行全方位审计跟进，客观评价环境质量状况和环境保护工作成效，揭示存在的突出问题，评价环境质量状况和环境保护工作成效，提出针对性建议，切实发挥审计“免疫系统”功能，促进优化完善环境保护制度政策、提高环境保护资金的使用效益，以落实节约资源和保护环境这一基本国策为目标，推动宏观经济结构调整和微观节能减排，推进资源节约型和环境友好型社会建设，为国家的可持续发展服务。
（三）发挥参谋作用，推进国家良治，加速推进我国生态文明建设进程
审计具有宏观性的特点，可以从更高的层次服务于国家治理，促进国家治理的完善。从环境审计来说，国家审计机关可以通过对资源环境项目和资源环境资金的审计及跟踪调查，从体制上、制度上综合分析，前瞻性地对社会经济发展趋势及经济发展方式转型中可能存在的重大问题及风险提前做出预判和预警，围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出经济运行中存在的苗头性、倾向性问题的审计意见，发挥审计参谋作用，促进产业结构调整，服务宏观配置，进一步促进生态环境保护和生态文明建设，在均衡经济发展的同时充分考虑资源和环境的承受能力，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现我国经济社会发展的全面协调可持续。
二、环境审计服务生态文明建设的思路与着力点
资源和环境是人类赖以生存的重要组成部分，国家治理要保证资源的可持续利用和环境的适宜生存性。国家审计作为国家治理的重要组成部分，环境审计服务生态文明建设的基本思路是，将环境审计融入经济社会发展的大局，以促进贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策为目标，从经济发展战略、产业布局的层面着眼，以资源节约、污染治理和生态环境建设为抓手，以审查能源资源和环境保护资金管理使用、国家有关环境保护制度政策贯彻落实、环保目标实现等情况为主线，通过“政策、资金、项目、管理”四个着力点的审查和分析，推动转变经济发展方式，促进优化相关政策制度，维护国家能源和环境安全。
（一）资源环境政策执行情况
对政策执行进行审计是我国政府审计机关的一项法定职责。近年来，我国政府以落实可持续发展战略和建设资源节约型、环境友好型社会为着眼点，制定并出台了一系列引导产业结构升级，推进资源环境保护，控制高耗能、高污染行业，淘汰落后生产能力的政策措施。政府审计机关对相关资源环境政策执行情况进行审计，一方面通过审计监督促进环境保护各项重要政策的贯彻落实，另一方面通过审计评价客观反映政策执行中出现的各种异动，及时发现偏离政策目标的行为，提出修正建议政策，推动解决重大环境保护问题和风险隐患，促进持续改善环境质量。具体包括：注重审查各地区大气、水、土壤、固体废物等污染防治政策执行的有效性，揭示环境污染损害人民群众身体健康的问题；检查国家节能降耗、水资源节约、矿产资源开发等资源监管政策的落实情况，揭示乱采、乱占等导致资源损失浪费以及损害农民利益的问题；重点审查节能减排措施和资源节约环保型产品政策的落实情况，研究企业环保政策的导向作用，分析当地政府履行职责的绩效情况，促进落实和完善相关政策、制度的制定和实施，规范资源开发利用管理和环境保护工作等。
（二）资源环保资金管理情况
对资源环保资金的管理和使用、环境保护项目计划和目标执行情况、专项资金使用的合法性和真实性等方面进行审计是政府环境审计的重要内容之一。审计机关要以资源环境方面的专项资金为抓手，审查排污费、污水处理费等环保专项资金的征收是否及时、足额，资金拨付的渠道是否畅通，资金使用是否合规、安全、有效，资源环保资金管理中是否存在偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题，分析评价资源环保资金使用效果以及环保设施效运行效率和运行成本，针对发现的问题，提出规范资金管理和提高资金使用效益的建议，保证资源环境专项资金管理使用安全和完整，充分发挥审计机关“免疫系统”功能，为实现生态文明提供保障。
（三）资源环境项目运营绩效
围绕落实环境保护的基本国策和实施可持续发展战略，开展重点环境保护区域、重大环境保护项目和重大建设项目环境审计，重点检查资源环境项目的建设和运营效果，揭示和查处资源开发利用管理和环境保护工作中的浪费资源、破坏环境、资产流失等问题，从而促进加强资源环境管理，维护资源环境安全，特别是在水、大气、土壤、固体废物等污染防治方面，审计机关应加强对废气、废渣、废水等污染防治情况和环境治理工程的审计，重点关注城乡居民饮用水源不达标、污水处理厂和垃圾处理场管理运营不善、城乡土壤严重污染、规划环评不到位、工业企业废气、废水、固废违法排污等影响人民群众身体健康的环境污染问题。
（四）环境管理履职情况
环境资源是公共资源，政府在环境保护中负有不可替代的主导作用，因而其履行环境管理职能情况应当列为环境审计的内容重点。环境管理涉及实施环境保护和治理的机构与人员的责任、主要措施、达到的目标和标准等，贯穿责任界定、措施制定、监测、检查、记录、报告、考核等环境保护管理系统的各个环节。重点从环境保护政策制度建立健全情况、重大环境保护措施落实情况和环境保护监管能力建设情况三个方面对环境保护部门(含生态环境建设主管部门)环境管理履职情况进行审计，包括是否制定了明确的环保目标，制定的环保政策措施是否与国家宏观政策要求相一致，是否建立了有效的环境保护部门间协作机制，环境保护职能部门机构、人员和监管手段建设情况是否达标等。
三、深化环境审计服务生态文明建设的对策及建议
为在新形势下更好的发挥审计的“免疫系统”功能，我们要结合我国当前的经济形势和发展趋势，以建设生态文明为契机，不断提高环境审计服务国家治理的能力和水平，推进我国经济社会全面协调可持续发展。
（一）加强环境绩效审计，助推生态文明建设
环境绩效审计是环境审计体系的一部分，与环境财务审计、环境合规性审计共同构成了完整的环境审计体系。近年来，我国进行的环境审计主要立足于环保资金和生态建设资金投入、管理和使用的合法合规性，在环境绩效审计所涉及的领域较少，加之多为事后审计，在防范环境污染和破坏危险的时候显得比较被动。通过环境绩效审计，切实履行审计监督职责，服务国家治理，能够变被动的事后检查为事前的主动防御，在关注环保项目的真实性与合规性的同时，着重关注环境保护规划是否合理、决策是否科学、资金投入是否及时到位、项目是否如期完工和财政资金使用效益是否得到充分发挥等，从环境保护资金使用效益，政策和决策的社会效益和生态效益等方面对审计项目进行全面的评价，充分发挥审计的建设性作用，助推我国生态文明建设进程。
（二）整合审计资源，提高资源环境审计效率
资源环境审计涉及财政、金融、企业、投资、外资等专业审计各个方面，如财政审计要关注各级政府制定、执行资源环保政策制度和筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况；金融审计要关注银行贷款的投向及用途，关注“绿色信贷”政策执行情况；企业审计要关注企业执行国家资源环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果，以及其污染防治设施建设与运行效果；投资审计要关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策，以及对资源环境的影响及其防治措施的合法性、效益性；经济责任审计要关注领导人履行资源管理和生态环境保护职责，重点是完成节能减排目标、耕地特别是基本农田保护责任目标的情况。因此，要针对资源环境审计工作的特点，在环境审计协调领导小组的统一部署下，合理整合审计资源，将各专业审计和资源环境审计有机结合起来，形成环境审计合力，提高资源环境审计效率，从而更好地服务国家治理。
（三）加强环境审计队伍建设，促进审计科学发展
资源环境审计专业性强，而且起步较晚，审计人员知识结构以经济管理类为主，专业人才相对匮乏，环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战，因此，要加强环境审计队伍建设，一方面不断加大资源环境知识培训力度，对现有人员知识结构进行优化；另一方面适当吸纳具有资源、环境专业（如环境科学、环境工程、环境经济学、土地资源管理和矿业工程等）的人员充实审计队伍。必要的时候也可以利用外部专家，积极开展与资源环境主管部门、高等院校及科研机构的合作，聘请在资源环境领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家，通过其直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式，指导、帮助资源环境审计工作，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平，促进审计事业科学发展，从而更好地服务国家治理。（刘蓉）
| 【关闭】 【打印】 |
