发挥审计监督优势 构筑权力制度牢笼
郑体纲 石传明 (审计署成都办)
【发布时间:2013年09月05日】
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     滥用是贪腐问题的根源,强化权力制约和监督是实现国家良治的根本途径。新时期,党对权力的制约监督问题高度重视,将其提高到党的生死存亡的程度。当前形势下,审计机关继续发挥约束权力的核心力量是历史机遇中的新课题,也是逐步建立成熟有效的中国特色社会主义权力监督体制的必由之路。
        
    一、审计监督在强化权力制约中的优势分析
    (一)审计监督具有制度安排的优越性。在我国,审计监督具备宪法和法律上的独立性和严肃性。《宪法》第九十一条对审计监督对象、审计机关独立性进行了明确规定;《审计法》对审计机关的职责、权限和责任等方面都有具体规定。这种法律授权监督,与国家代表人民意志进行公权力授权相并行,是国家治理权力配置中相辅相成的双行线。国家审计享有得天独厚的制度安排,在对公权力监督中是最强势、最绝对的,具有体制机制上的不可替代性。一方面,审计监督权神圣不可侵犯,对权力进行全面性监督是审计机关的法定职责,这种监督的强制性无关于被审计单位的意志,是完全性的监督;另一方面,审计监督具有充分的独立性,《宪法》明确“审计机关在国务院总理领导下”开展工作,审计机关在依法行使审计监督权时,不受其他行政机关、社会团体和个人干涉,充分的独立性决定监督的彻底性。从历史经验看,制约和监督权力的长效机制是要建立起成熟的制度体系,目前我党将这一目标确立为治理国家的重要内容。在完善权力监督体制中,国家审计具有制度上的先天优势,也具备丰富的实战经验,是监督体系的核心。
    (二)审计监督权是公众监督权的合理让渡。公民社会是国家治理系统的主体,公民是国家治理的服务对象,公民利益被提升和得以保护是国家良治的表现形式之一。从国家权力关系上看,公民是国家权力的所有者,国家行政机关代表国家和公民具体行使这些权力,目的是保护国家和人民利益。这种公民向行政机关让渡权力是国家存在和运行的基本形式。在一般社会条件下,普通民众没有精力、手段或措施去保护和行使权力,权力无法有效行使的直接后果是权益得不到根本保障,这种权力只有通过合法的形式让渡给国家,国家作为人民意志的代表,通过国家机器的强制手段代为行使。在国家治理系统中,公民社会将部分监督权和知情权等基本公民权力让渡给审计机关,各级审计机关负责监督各级政府和机关的权力运行,对政府权力进行制约和监督,通过汇报、报告、公告等形式公布监督结果。在我国,审计监督具有充分的合理性,也具有完全的合法性,人民群众对各级审计机关高度信任,历次审计结果公告在全社会都引起了较大的影响。利用和发挥好审计监督良好的群众基础,保障群众利益不受侵害,实现公众监督权与知情权,对治理当前权力滥用和腐败问题具有重要的现实意义。
    (三)审计监督实现了“免疫系统”的功能定位。国家审计是国家治理监督系统的核心角色,审计监督权是国家权力的组成部分。审计监督是在权力的运行中对权力进行约束的制度安排。刘家义审计长将国家审计这种内生性的权力监督机制定性为国家治理的“免疫系统”功能,他强调:“国家审计是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。在这一过程中,国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的‘免疫系统’功能,推动实现国家良好治理。”客观地讲,处在任何发展阶段的任何国家都存在一定程度的发展障碍和社会矛盾,而且,不同历史时期和发展水平下,这些不利因素的主体、特点和表现形式都有所不同。国家审计“免疫系统”功能的定位,其本质是预防、揭示和抵御经济社会中主要矛盾,对腐败多发领域和环节、体制缺陷和制度漏洞能够准确把握,能够形成对权力滥用中违法犯罪问题的防范机制。
    (四)审计监督在形式和内容上具有优势。在我国,审计工作坚持“全面审计、突出重点”原则,审计监督具有内容上的广泛性,涵盖了国家权力运用的方方面面,涉及到经济社会的各个领域。而且,审计监督不仅是对经济社会活动层面的监督,还对经济社会监督部门进行监督。准确地讲,审计监督是一种立体式、全方位、综合性的监督,既有对党和政府各项重大决策的落实情况进行监督,也有对党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计,还有对重大投资项目及各项民生专项资金进行审计,以及对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的关注。审计机关这种工作内容和形式的特殊性,使其能够把握问题现状,发现问题根源。审计工作重要的特殊性还在于,审计监督是行使权力的过程,审计机关作为权力行使机关对其他权力行使单位进行监督,可以说,审计人员合法合规行使权力、杜绝权力滥用对被审计单位还具有良好的引导示范作用。
    
    二、积极发挥审计监督在权力制约中的作用
    为保障制约和监督权力长期有效,充分实现审计监督价值,根本性铲除腐败现象滋生蔓延的土壤,重要的是要进一步完善制度体系建设。
    一是要强化审计监督的影响力。审计监督是我国现有权力监督体系的重要组成部分,充分发挥好审计监督的功能价值是实现“把权力关进制度的笼子里”重要途径。一方面要进一步完善审计报告和公告制度,确保审计结果公布及时全面,有序引导公众参与监督,促进提高公民的知情权和参与权;另一方面要在审计发现问题上下工夫,关键要完善惩治处罚制度,对发现的问题坚持一查到底,处罚力度决定监督力度,要深化落实问题整改,对有些问题要采取跟踪审计、审计整改的审计等持续性关注,确保从根源上铲除问题。
    二是要完善审计与其他监督体系的合作机制。我国现行的权力监督体系中,党政监督主要还有人大、纪检监察、司法监督等,党外社会监督主要有政协、群众等。要从制度上整合各种监督力量,加强不同监督部门的合作,发挥各自的角色优势,充分实现信息共享,才能逐步构建了符合中国国情的权力制约监督制度体系,形成有效的监督管理制度和机制。(郑体纲 石传明)
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