国土整治是指通过采取多种措施，对田水路林村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。前不久，笔者结合审计项目对某省国土整治项目进行了广泛调研。调查显示，该省按照“田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃、水畅流、旱能灌、涝能排”的标准进行土地整治，有力地推动了特色农业、板块农业、生态农业的发展，但也发现在项目实施过程中存在不少问题，亟待研究和解决。
     
    一、国土整治项目存在的问题
     （一）涉农项目无总体规划，导致重复建设和项目叠加，造成大量建设资金损失浪费。
     目前，涉农项目很多，如国土部门的土地整理项目、水利部门的小型农田水利项目、财政部门的农业综合开发项目、发改部门的稳产高产农田项目、交通部门的通村公路项目等等，这些项目之间以及这些项目与村庄建设、产业发展、基础设施等新农村建设之间，没有一个总领全局的总体规划进行衔接，导致群龙无首、各行其是，影响到项目的推进，出现重复建设和项目叠加。
    （二）项目设计草率仓促，不能满足施工要求和农民愿望，导致实施过程中变更多。
    土地开发整理项目主要由科研院校设计，由于人员专业单一，技术力量薄弱，实践经验不足，设计理念不能切合实际，加之项目编报的时间都比较紧，现场勘察测量草率，基础数据不准，且实地征求意见不充分、农民参与度低等，导致预算缺项、漏项和不合理现象较多，造成规划设计文本从表面上很漂亮，亦能通过评审，但在项目实施时既不能满足施工要求，也不能实现农民愿望，变更频繁，影响工程进度和投资。
     （三）施工单位借用资质、围标串标现象普遍，转包分包、偷工减料严重，国土整治已成为经济案件多发领域。
     国土整治项目施工比较简单，技术含量不高，因此，招标时对施工单位单位的资质等级要求不高，而资质不高的施工企业往往管理不太规范，体现在招投环节上借用资质、围标串标现象比较常见。且因标段较小，或异地中标，难以协调当地关系，国土整治项目中标单位往往在收取一定的比例管理费后，将标段转包分包给当地包工头。国土整治项目中标价本来就比较低，经过中标单位剥皮后，到包工头手上的资金就更少，为了能够赚钱，就千方百计地偷工减料，并为此而贿赂监理和建设单位管理人员。据检察院反贪局反映，国土整治项目与淘汰落后产能项目类似，是贪腐案件的又一高发领域。
    （四）建设单位技术管理人才缺乏，监理单位工作人员不敢坚持原则，建设资金跑冒滴漏严重。
     审计人员在某市调研时发现，随着市县国土整治机构工作职能的增强，整治工作任务更加繁重，监管责任更加重大，专业人员较少，在实际工作中力不从心，难以尽责履职，而外面聘请的监理人员对当地的环境不熟悉，施工单位对监理人员采取收买和威胁双重手段，造成监理人员不敢坚持原则，施工单位的违规违法问题得不到及时制止和纠正。审计调研还发现，项目建设资金跑冒滴漏严重。一是大量资金用于间接费用，如用于前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费、拆迁补偿费；二是大量资金被挪作他用；三是少数国土整治机构虚列工程、套取建设资金。
     （五）项目建成后管护不到位，不能正常发挥效益。
     审计调研发现，国土整治大农业的目标与目前分户耕作经营的模式矛盾突出，导致国土整治后期管护困难，成果得不到效益最大化。如平整好大面积田块又被重新分割；各农户种植的作物不同，需水期不一，致使灌排设施发挥不了应有的作用。不少地方依然存在重建设轻管护的现象，大多数县市只有局部的管护措施，没有形成系统的、严密的、科学的、长久的管护措施。部分地方由于管护责任不明确、管护的资金来源匮乏，导致部分建成设施破损，泵房门窗、预制件构件被盗，灌排渠淤塞，国家花费巨额资金开垦整理出来的耕地被大面积抛荒，项目不能发挥使用效益。
     
    二、解决问题的措施建议
     产生上述问题的主要原因，一是涉农项目规划不统一，九龙治水；二是资金项目整合不到位，政出多门；三是制度体制不科学，一把尺子量天下；四是农村联产承包责任制不适应时代的发展。针对上述问题，笔者认为可采取下列措施予以有效解决。
    （一）因地制宜，制定区域总体规划。
    以县市为单位，区分平原、丘陵和山区，制定区域新农村建设总体规划，涵盖国土、水利、财政、发改、交通等部门的所有涉农项目，将农村国土整治项目规划与土地利用总规划、村镇规划及水利、道路、林业等涉农规划进行无缝对接，使农村国土整治项目建设更好地融入到整个新农村建设体系中，有效防止项目间相互覆盖或重叠。
    （二）整合资金，分块推进国土整治工作。
    整合资金包括整合资金来源、整合资金投向，力求形成合力、突破重点区域，力争每一分钱都能发挥作用，使整治后的农村面貌发生根本性变化。
    在现行体制下，由于管理项目的部门多，各个部门对分管的项目又独立实施，造成国土地整治如撒胡椒面，这样既不便于形成合力，又难免会出现项目重叠、重复投资问题。而解决这一问题有效途径，一是成立县级涉农项目统一协调办公室，协调各涉农部门，各单位需在全县发展战略确定的区域内申报项目，并报涉农项目统一协调办公室备案，使项目作业区不重复；二是将农村土地整理项目、水利建设项目、农业综合开发项目等各类涉农项目上图上表，用GPS将项目实施地块定位，建立电子档案，以备申报和监管使用；三是整合各部门建设资金，明确各部门职责，真正实现“各炒一盘菜，合办一桌宴”的效果，做到秩序不乱、味道不串。
     中央和省级财政预算应加快改革力度，改变现行的由各个职能部门分配涉农建设资金的管理模式，改由两级政府根据发展战略、财力状况和新农村建设总体规划来切蛋糕，只分配资金不明确项目，由县级政府根据总体规划、发展战略和轻重缓急确定建设项目，集中优势资金在重点区域整体推进国土整治工作，实现整治一块、成功一块。这样既能克服资金分配管理中的不公、繁琐和腐败，又能充分调动县级政府的主观能动性，中央和省级政府只需强化监管制止挤占和挪用资金即可。
    （三）开拓创新，实行差别化管理国土整治项目。
     现行的招投标制、监理制对基础条件较好的城市建设项目和国家大型建设项目尚且不能适应，对作业区面积广、投资标准低的国土整治项目更是水土不服，因此，必须从实际出发，制定与国土整治相适应的制度，差别化管理国土整治项目。如在平原地区以土地整理、构建大农庄为主，重点解决“排”和“灌”的问题，在丘陵地区以土地开发、提高土地产出率为主，重点解决老百姓急需的“水”和“路”问题，在山区以生态退耕、种植经济林木为主，重点解决与老百姓密切相关的“迁”和“建”问题；推行“资格审查、明标明投、摇号中标、全程监督”一次性摇号中标的公开招标模式；针对外面监理人员难以在偏远广阔农村坚持原则、履行职责的现状，采取强化业主管理，充实建设单位工程技术人员或聘请当地有正义感、能坚持原则的村民为工程质量把关；积极推行项目代建制，支付给项目管理公司一定的管理费，由它组织工程建设，对工期和质量负责，项目竣工验收后交钥匙；大胆探索以奖代补方式，即由乡村组织实施国土整治项目，根据竣工验收结果进行奖励；多渠道引进资金技术，在做好农村社会保障的基础上加大农村土地流转力度，组建大农庄，负责流转区或内的国土整治和管护，实现建、管、用一体化。（王天喜）

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