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对完善直管公房管理体制的几点思考
孟 岭 (审计署广州办)
 
【时间:2013年08月21日】 字号: 【大】 【中】 【小】
      
    直管公房是我国计划经济时代遗留的历史产物,在全国各地大量存在,是政府既有的宝贵房产资源,但由于政策法规严重滞后、管理方式缺乏监管、准入和退出机制不健全等原因,导致其管理经营存在不少问题,甚至成为滋生腐败的温床。我们应正视目前直管公房管理的现状和存在问题,并建立相关法规,将其纳入保障性住房范畴管理,逐步实现直管公房的规范化管理。
    
    一、直管公房的概念和分类
    
    直管公房是指由政府房地产管理部门享有所有权或直接经营管理的房屋,包括住宅、商铺、办公楼等,按照产权类别主要分为公产房、代管产、经租产和托管产。公产房是指依法收归国有和国家、地方、企业投资建购的全民或集体所有制的房屋;代管产是指产权尚未确认或产权人下落不明又未委托,由政府房地产管理机关代为管理的房产,其产权性质未定,一般而言,只要出租房屋在改造起点以下,产权人提出申请,缴验有效的产权证件,经审查属实后即可撤销代管,将房产退还产权人,主要包括敌逆产、封建产和侨房;经租产是指在1958年社会主义改造前后,由政府统一经营出租,收取房租的私有房产,这些房屋从未办理过产权转移出让手续,从法律角度来说,仍然属于私有房产;托管产是指房产的所有者,因管理不便或其他原因,委托房产经营管理单位代为管理的房产,其随时有权收回自行管理。
    由此可见,直管公房中除公产房是政府所有的房产外,大多不具备分配交易的条件,政府仅有出租和使用的权利,同时承担修缮和保持原状的义务。
    
    二、 目前我国的直管公房管理现状及原因分析
    
    2012年12月,北京市西城检察院通报,“近年来建筑领域职务犯罪案件呈现出高发的态势,特别是在直管公房经营管理中发生的职务犯罪案件,集中在贪污、受贿、行贿、玩忽职守、滥用职权等方面,呈现出跨度时间长、犯罪手段多样化、犯罪主体特定化、涉案金额大等鲜明特点”。1除了上述已经被查处的犯罪案件,在近年来的审计过程中,也发现了直管公房分配出租缺乏公正、房屋管理部门违规自用、承租人转租赚取差价等违法违规问题,直管公房管理混乱现状可见一斑。经分析,造成上述现象的主要原因如下:
    (一)缺乏完善的直管公房政策法规体系是各种管理不顺的“硬伤”。我国自建国后,从未颁布过全国范围内有效的直管公房管理办法指导性意见,虽然北京、银川、扬州等城市曾经出台过一些直管公房管理办法,但这些管理办法对承租的准入门槛、退出机制和如何确定承租人等事项并没有明确的规定,另有绝大部分城市还未发布过任何直管公房的管理办法,如广州、上海等地,基本是参照公房或延用计划经济时代的管理方式。缺乏完善的政策法规体系,使得全国直管公房总体而言仍处于摸索管理和消极管理阶段,是导致直管公房管理存在隐患与漏洞最主要的原因。
    (二)不透明的使用分配,为权利寻租创造了便利条件。由于直管公房是计划经济时代遗留的历史产物,存在一定的历史遗留问题,如历史租户、早期分配给国企职工的住房、关系户等,导致目前直管公房的使用分配,不论是出租还是使用权出售,绝大部分地区仍未向社会公开相关信息,基本由房屋管理部门直接确定承租人或购买人,这种不透明的交易过程,缺乏社会监督,为权利寻租创造了便利条件。
    (三)经济的高速发展与管理调整严重滞后之间的矛盾,是转租牟利、拒不清退、以租养房难等问题的重要原因。近年来,我国处于经济高速发展时期,尤其体现在房屋价格方面,大中型城市的房价基本已经是10年前的5倍以上,市场房租也是成倍增长,但直管公房的租金却调整不大。以广州为例,2012年仍在沿用2001年的租金标准,如此滞后的标准,不仅让转租牟利不可避免,还让一些已经已经不符合条件的承租人拒不清退,退出执行难,欠租收缴难,却又没有调整相应行政手段,仅依靠法律诉讼来解决,大大增加了行政成本,使得这一问题越来越难以解决。与此同时,直管公房的租金收入优先用于房屋本身的修缮维护,但低水平的租金收入,让“以租养房”难以为继。
    
    三、纳入保障性住房范畴管理才是完善直管公房管理体制的出路
    
    (一) 采用趋于成熟的保障性住房政策法规体系直接管理直管公房,既可以加快规范直管公房管理的步伐,又可以极大地节约各地重新出台整套法规体系的行政成本。经过多年的探索和不断完善,我国的保障性住房制度已经趋于成熟和完善,将直管公房纳入保障性住房范畴统一管理,就可以直接对直管公房管理中的不规范行为进行清理和整顿,加快规范管理的步伐。另一方面,任何法规体系的出台都需要经过讨论、提案、论证、审批等一系列行政程序,消耗不少行政成本,直接将保障性住房法规政策用于直管公房,可以极大地减少这部分政府行政内耗,节约成本。   
    (二) 公开分配,杜绝不正之风。将直管公房纳入保障性住房范畴管理,就必须遵循保障性住房的分配方式,既公开申请、公开摇珠、分配公示,分配方式完全透明,既能体现分配的公平、公开性,又能接受社会监督,可以有效杜绝房管部门长官一支笔行为,避免腐败滋生。
    (三) 及时调整管理事项,有效减少转租、拒不清退、养房难等问题。在中央和各级地方政府的高度重视下,保障性住房政策会及时根据社会经济发展的情况进行调整,包括租金、准入门槛和退出机制等,这就能够有效地减少转租牟利,不满足承租条件仍拒不清退等租户问题,而且保障性住房有稳定的财政预算支持,能够及时得到修缮和保护。
    (四) 有效增加保障性住房房源,极大缓解保障性住房建设压力。直管公房是政府既有的宝贵房产资源,在保障中低收入水平家庭住房、维护社会稳定、构建和谐社会等方面发挥了重要的作用。将直管公房纳入保障性住房管理,可以有效地增加保障性住房房源,极大缓解保障性住房的建设压力。(孟岭)
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