浅论深化教育审计的思路和方法
黄 敏 （审计署长沙办）
党的十八大提出教育是民族振兴和社会进步的基石，要努力办好人民满意的教育，坚持教育优先发展，让每个孩子都能成为有用之才。李克强总理6月17日在审计署考察时也特别到行政事业司查看了审计情况并强调，审计监督的法律地位是宪法确立的，要进一步强化审计工作，用“火眼金睛”看好国家钱财，确保公共资金节约、合理、有效使用，推进宏观调控政策落实和制度完善。随着近年来国家教育投入水平的不断增长，各级政府的教育主管部门和学校等单位作为行政事业审计的传统被审计对象，在当前和今后的行政事业审计中都是毫无争议的主角。作为行政事业审计战线的一员，笔者认为，教育事业有着极为丰富的文化内涵和重要的内生意义，深化教育审计将是审计事业发展的必然趋势。
一、教育事业的健康发展是全面建成小康社会的必然选择
工欲善其事，必先利其器。要达到全面建成社会主义小康社会的伟大目标，实现国民素质的普遍提升，教育事业的健康发展便是重中之重。从我国当前的国情出发，由各类学校、科研单位等部门组成的教育机构，是儿童及青少年获得知识、增长才干，积累形成人生观、价值观、世界观重要途径。在学校里，学生能根据不同的年龄得到相应的教育，在德智体美劳等众多方面获取知识，由浅入深，逐渐成为一个被社会所需要、所欢迎的人，树立人生的目标，掌握专业的技能，继而为社会的发展做出自己的贡献。
党的十八大报告号召“兴起社会主义文化建设新高潮”，建设社会主义文化强国。而文化强国的根基在于教育，在学校教育中应重视大中小学生德智体美劳的全面发展，大力倡导社会主义核心价值观，把立德树人作为教育的根本任务，引导其自觉传承民族的优秀文化、优秀传统，使其树立高度的文化自觉和文化自信，培养出有理想、有抱负，与祖国共奋进、与时代同发展、与人民齐奋斗的年轻一代。同时，教育是创造梦想的事业，教育公平是最大的社会公平，随着教育体制改革的不断深入和农村中小学布局调整进入尾声，合理配置教育资源的问题得到了前所未有的重视。教育部在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2012年）》中提出，教育资源重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，着力提高教育质量，让更多的孩子享有优质教育资源，为更多的人点燃人生梦想，努力让每个孩子都能成为有用之才。因此笔者相信，教育事业的兴盛必将在实现中华民族伟大复兴的事业中占据重要的地位。
二、扎实开展教育审计是促进教育事业健康发展的重要方式
国家审计是国家治理的重要组成部分，具有建议、监督、控制、防御等职能，是加强和完善国家治理的重要手段之一，经过近30年的审计实践证明，国家审计在促进政府职能转变、促进民主法治建设、预防与惩治腐败、预警宏观经济风险等方面充分发挥了保障国家经济健康运行的 “免疫系统”功能。近年来，各级审计机关工作人员认真履行审计监督职能，积极开展教育部门及学校的预算执行及其他财务收支审计、固定资产投资审计、主要领导人经济责任审计，为促进教育资金合理使用、纠正教育乱收费不正之风、提高教育资源优化配置起到了积极作用。
尤其近年来，党中央国务院高度重视教育事业发展，不断强调深化教育体制改革的重要性，国家财政性教育经费占GDP的比重也不断上升，从2008年的3.48%提高到2012年的4%。但由于我国教育部门特别是一些高校和科研机构，财经纪律意识不强，缺乏监督、约束机制，“乱收费”、“乱花钱”现象时有发生。一些高校盲目追求发展速度，脱离实际情况上项目、搞基建，造成教育资源的严重浪费；部分地区教育基础设施建设监管不到位，挤占挪用各类专项资金，工程质量难以保证，豆腐渣工程和半拉子工程屡屡出现严重制约了教育事业的发展。因此，在教育事业的发展过程中，投入与监督是并行的双轨，缺一不可，在确保提高教育投入的同时，加强对教育部门的监督监管，实现教育经费的高效实用，是促进教育事业健康发展的关键。国家审计机关作为国家监督监察体系中的重要组成部分，在教育领域中应发挥审计机关应有的作用。教育审计作为行政事业审计中的重要组成部分，审计机关应充分总结近30年行政事业单位审计经验，结合当前我国经济社会发展实际情况，创新审计内容和审计方式，提高教育审计水平，促进教育事业发展。
三、提高教育审计质量，促进教育事业健康发展
（一）重新定位教育审计目标。传统的教育审计主要以财政性教育经费的使用为审计内容，目标是维护国家财经纪律，确保资金的高效使用。对于教育审计，人们更多地关心查处了多少违法违纪问题，涉及的金额有多大。随着教育事业的不断发展、经营管理方式的不断改革和教育审计监督的不断深化，教育审计的职能作用及工作思路也正在发生变化。如近年来审计署行政事业审计司组织开展的中西部地区农村中小学危房改造专项审计、全国中小学校舍安全工程专项审计及即将开展的全国农村中小学布局调整情况审计，已经将调查了解教育事业现状、分析制约教育事业的发展因素，为政策制定者提供真实情况，数据资料，促进教育事业全面、健康、快速发展为重点。当前我国教育制度改革正处于关键时期，教育审计工作也应着重关注教育资源的合理利用，教育机构内控制度的建立，促使教育部门从机制、体制上疏通管理模式，建立科学高效的管理制度，为教育事业的健康发展奠定基础。
（二）拓宽教育审计领域。党的十八大报告中提出要大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。审计署行政事业司近年来亦多次安排基础教育类审计项目计划，尤其针对中西部地区农村中小学校舍改造、全国中小学校舍安全工程、农村中小学布局调整等实施情况开展了数轮全国性的上下联动审计，上报的审计信息也得到了相关部委及国家领导人的重视，取得了良好成效。
但根据十八大精神当前教育的审计范围仍有进一步拓宽的空间：一是实施关于幼儿教育体制的审计项目，幼儿教育是我国基础教育体系的重要组成部分，随着幼儿教育事业的不断普及和发展，幼教机构的管理、收费、安全、教育质量等问题日益受到社会关注，审计署可在对教育行政部门的预算执行审计中增加此类审计内容，或安排独立的审计调查项目进行专门解剖。二是实施关于民族教育和特殊教育的审计项目，在和谐社会的构建过程中，民族教育和特殊教育事业日益得到重视，中央和各级政府安排了专项资金建立专门学校和发放专项补助，其实施效果值得审计关注。三是增加关于国家中长期教育改革和发展规划纲要落实情况的审计内容，目前的项目安排侧重于中央预算内投资计划和专项资金审计，对于教育体制改革的成效和不足，缺乏宏观、综合的全面分析。
（三）细化教育审计内容。十八大报告中提出要深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，加快发展现代职业教育，推动高等教育内涵式发展。审计署亦在其“十二五”审计工作发展规划中提出，要“加强对科技、教育、医疗卫生、文化建设等专项资金的审计，关注政策措施执行效果和资金使用效益，促进相关政策制度的不断完善和有效落实，推动科学发展和社会和谐。”近年来，为了适应教育事业的发展需求，教育部联合各部委先后出台了民族教育补助、中央职业教育、普通高校家庭经济困难学生资助、创新创业教育、高等学校本科教学质量与教学改革工程等专项资金，截至笔者撰文时止，国家审计系统尚未针对此类专项资金进行过审计。由于第三方监督的缺失，虽然有大量的学校的教学条件和数以千万计的师生的生活条件因为此类专项资金的投入得到了改善，但个别虚报冒领、损失浪费之类的问题也逐渐暴露出。
鉴于上述专项资金的管理和使用主要涉及教育管理部门和高等院校，而它们都是行政事业审计的常规被审计单位，若能在实施审计时细化审计内容，将相关专项资金的管理及使用情况作为教育管理部门和高等院校预算执行审计的审计重点之一，必能起到事半功倍的效果。
（四）改进教育审计方法。传统的教育审计主要采取预算执行情况审计的形式，审计方法比较单一。随着十七届六中全会对文化发展提出的高标准，今后的教育审计内容必会更加丰富，也将需要不断改进审计方法来适应更高的审计要求。笔者主要考虑到从以下三个方面来改进审计方法：一是采用专项审计调查的方式，注重分析研究，针对不同政策、不同专项、不同地区、不同人群的特点进行效益分析。审计调查是审计特有的方式，具有覆盖面广、针对性强，是审计项目成功与否的关键。教育审计项目的审计调查工作应着眼全局、立足效益，与教育体制改革和教育事业发展相结合，在服务内部管理和科学决策等方面发挥作用。二是充分发挥计算机审计优势，通过在AO软件中开发专门审计模块等方式，开展对大量业务数据的关联和审计分析，在取得面上数据的同时为审计突破打下基础。当前，计算机审计已经成为缓解人员不足与繁重的工作任务间矛盾的重要方式，充分利用计算机审计既能够在有限的人力资源条件下充分挖掘审计信息，也可以为审计项目开展提供新思路，取得新进展。三是建立长效机制，将教育行业审计作为常规审计项目，对专项资金、重大项目进行跟踪审计，与政府教育部门、高等院校的内审机构建立互报机制，定期沟通有关问题的审计及整改情况。审计监督的目的不是发现问题，而是配合被审计单位一起分析问题，解决问题，促进教育部门完善管理体制，规避风险，为教育事业的发展保驾护航。
（五）提升教育审计成果。审计参与国家治理的关键，在于通过审计信息，总结审计工作中发现的重要问题，为体制改革和各项机制、政策的不断改进和完善提供切实可行的建设性意见，进而促进和谐社会的健康发展。教育体制改革是我国上世纪八十年代以来一直在践行的重要政策，由此带来的基础教育、职业教育和高等教育的普及为我国文化事业水平的普遍提高奠定了良好基础，但在实践过程中也出现了诸如学科设置不合理、大学生就业难等久议不决的问题。随着审计职能范围的不断延伸拓展，财政审计“大格局”的进一步形成，若能充分发挥行政事业审计的强项，在项目计划制定和审计实施过程中对此类热点难点问题进行深入调研、重点突破、成果发掘，为进一步完善教育体制改革提出合理的意见和建议，发挥好审计对经济的“体检诊断”功能，及时发现和揭示发展中的风险隐患，防止苗头性问题转化为趋势性问题，当好公共资金的“守护者”，使审计在国家治理层面发挥出更为重要的意义。（黄敏）
参考文献：
1.新华社. 李克强考察审计署时强调当好公共资金守护者促进廉洁政府俭朴政府法治政府建设[J].人民日报.2012-6-18(02版).
2.教育部. 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[M].2010.
3.刘建发. 我国义务教育财政投入审计监督创新研究[J]. 生产力研究. 2011(12) .
4.张庆丰. 行政事业单位房屋土地管理工作存在的问题及对策[J]. 行政事业资产与财务. 2011(06).
5.孙咏梅. 教育内部审计工作转型探析[J]. 山东教育学院学报. 2009(04) .
6.阮冰花. 学校乱收费凸现教育投资问题[J]. 上海理工大学学报(社会科学版). 2005(04) .
7.方丽云. 关于教育审计技术方法创新的设想[J]. 中国农业会计. 2009(07) .
8.裴 蕾. 浅议教育系统内部审计[J]. 中国商界(下半月). 2009(02) .
9.李水芳. 高校教育审计必须把握的重点[J]. 审计与理财. 2008(06) .
10.黄桐花. 教育审计在深化部门预算管理中的作用[J]. 管理科学文摘. 2008(Z1) .
一、教育事业的健康发展是全面建成小康社会的必然选择
工欲善其事，必先利其器。要达到全面建成社会主义小康社会的伟大目标，实现国民素质的普遍提升，教育事业的健康发展便是重中之重。从我国当前的国情出发，由各类学校、科研单位等部门组成的教育机构，是儿童及青少年获得知识、增长才干，积累形成人生观、价值观、世界观重要途径。在学校里，学生能根据不同的年龄得到相应的教育，在德智体美劳等众多方面获取知识，由浅入深，逐渐成为一个被社会所需要、所欢迎的人，树立人生的目标，掌握专业的技能，继而为社会的发展做出自己的贡献。
党的十八大报告号召“兴起社会主义文化建设新高潮”，建设社会主义文化强国。而文化强国的根基在于教育，在学校教育中应重视大中小学生德智体美劳的全面发展，大力倡导社会主义核心价值观，把立德树人作为教育的根本任务，引导其自觉传承民族的优秀文化、优秀传统，使其树立高度的文化自觉和文化自信，培养出有理想、有抱负，与祖国共奋进、与时代同发展、与人民齐奋斗的年轻一代。同时，教育是创造梦想的事业，教育公平是最大的社会公平，随着教育体制改革的不断深入和农村中小学布局调整进入尾声，合理配置教育资源的问题得到了前所未有的重视。教育部在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2012年）》中提出，教育资源重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，着力提高教育质量，让更多的孩子享有优质教育资源，为更多的人点燃人生梦想，努力让每个孩子都能成为有用之才。因此笔者相信，教育事业的兴盛必将在实现中华民族伟大复兴的事业中占据重要的地位。
二、扎实开展教育审计是促进教育事业健康发展的重要方式
国家审计是国家治理的重要组成部分，具有建议、监督、控制、防御等职能，是加强和完善国家治理的重要手段之一，经过近30年的审计实践证明，国家审计在促进政府职能转变、促进民主法治建设、预防与惩治腐败、预警宏观经济风险等方面充分发挥了保障国家经济健康运行的 “免疫系统”功能。近年来，各级审计机关工作人员认真履行审计监督职能，积极开展教育部门及学校的预算执行及其他财务收支审计、固定资产投资审计、主要领导人经济责任审计，为促进教育资金合理使用、纠正教育乱收费不正之风、提高教育资源优化配置起到了积极作用。
尤其近年来，党中央国务院高度重视教育事业发展，不断强调深化教育体制改革的重要性，国家财政性教育经费占GDP的比重也不断上升，从2008年的3.48%提高到2012年的4%。但由于我国教育部门特别是一些高校和科研机构，财经纪律意识不强，缺乏监督、约束机制，“乱收费”、“乱花钱”现象时有发生。一些高校盲目追求发展速度，脱离实际情况上项目、搞基建，造成教育资源的严重浪费；部分地区教育基础设施建设监管不到位，挤占挪用各类专项资金，工程质量难以保证，豆腐渣工程和半拉子工程屡屡出现严重制约了教育事业的发展。因此，在教育事业的发展过程中，投入与监督是并行的双轨，缺一不可，在确保提高教育投入的同时，加强对教育部门的监督监管，实现教育经费的高效实用，是促进教育事业健康发展的关键。国家审计机关作为国家监督监察体系中的重要组成部分，在教育领域中应发挥审计机关应有的作用。教育审计作为行政事业审计中的重要组成部分，审计机关应充分总结近30年行政事业单位审计经验，结合当前我国经济社会发展实际情况，创新审计内容和审计方式，提高教育审计水平，促进教育事业发展。
三、提高教育审计质量，促进教育事业健康发展
（一）重新定位教育审计目标。传统的教育审计主要以财政性教育经费的使用为审计内容，目标是维护国家财经纪律，确保资金的高效使用。对于教育审计，人们更多地关心查处了多少违法违纪问题，涉及的金额有多大。随着教育事业的不断发展、经营管理方式的不断改革和教育审计监督的不断深化，教育审计的职能作用及工作思路也正在发生变化。如近年来审计署行政事业审计司组织开展的中西部地区农村中小学危房改造专项审计、全国中小学校舍安全工程专项审计及即将开展的全国农村中小学布局调整情况审计，已经将调查了解教育事业现状、分析制约教育事业的发展因素，为政策制定者提供真实情况，数据资料，促进教育事业全面、健康、快速发展为重点。当前我国教育制度改革正处于关键时期，教育审计工作也应着重关注教育资源的合理利用，教育机构内控制度的建立，促使教育部门从机制、体制上疏通管理模式，建立科学高效的管理制度，为教育事业的健康发展奠定基础。
（二）拓宽教育审计领域。党的十八大报告中提出要大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。审计署行政事业司近年来亦多次安排基础教育类审计项目计划，尤其针对中西部地区农村中小学校舍改造、全国中小学校舍安全工程、农村中小学布局调整等实施情况开展了数轮全国性的上下联动审计，上报的审计信息也得到了相关部委及国家领导人的重视，取得了良好成效。
但根据十八大精神当前教育的审计范围仍有进一步拓宽的空间：一是实施关于幼儿教育体制的审计项目，幼儿教育是我国基础教育体系的重要组成部分，随着幼儿教育事业的不断普及和发展，幼教机构的管理、收费、安全、教育质量等问题日益受到社会关注，审计署可在对教育行政部门的预算执行审计中增加此类审计内容，或安排独立的审计调查项目进行专门解剖。二是实施关于民族教育和特殊教育的审计项目，在和谐社会的构建过程中，民族教育和特殊教育事业日益得到重视，中央和各级政府安排了专项资金建立专门学校和发放专项补助，其实施效果值得审计关注。三是增加关于国家中长期教育改革和发展规划纲要落实情况的审计内容，目前的项目安排侧重于中央预算内投资计划和专项资金审计，对于教育体制改革的成效和不足，缺乏宏观、综合的全面分析。
（三）细化教育审计内容。十八大报告中提出要深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，加快发展现代职业教育，推动高等教育内涵式发展。审计署亦在其“十二五”审计工作发展规划中提出，要“加强对科技、教育、医疗卫生、文化建设等专项资金的审计，关注政策措施执行效果和资金使用效益，促进相关政策制度的不断完善和有效落实，推动科学发展和社会和谐。”近年来，为了适应教育事业的发展需求，教育部联合各部委先后出台了民族教育补助、中央职业教育、普通高校家庭经济困难学生资助、创新创业教育、高等学校本科教学质量与教学改革工程等专项资金，截至笔者撰文时止，国家审计系统尚未针对此类专项资金进行过审计。由于第三方监督的缺失，虽然有大量的学校的教学条件和数以千万计的师生的生活条件因为此类专项资金的投入得到了改善，但个别虚报冒领、损失浪费之类的问题也逐渐暴露出。
鉴于上述专项资金的管理和使用主要涉及教育管理部门和高等院校，而它们都是行政事业审计的常规被审计单位，若能在实施审计时细化审计内容，将相关专项资金的管理及使用情况作为教育管理部门和高等院校预算执行审计的审计重点之一，必能起到事半功倍的效果。
（四）改进教育审计方法。传统的教育审计主要采取预算执行情况审计的形式，审计方法比较单一。随着十七届六中全会对文化发展提出的高标准，今后的教育审计内容必会更加丰富，也将需要不断改进审计方法来适应更高的审计要求。笔者主要考虑到从以下三个方面来改进审计方法：一是采用专项审计调查的方式，注重分析研究，针对不同政策、不同专项、不同地区、不同人群的特点进行效益分析。审计调查是审计特有的方式，具有覆盖面广、针对性强，是审计项目成功与否的关键。教育审计项目的审计调查工作应着眼全局、立足效益，与教育体制改革和教育事业发展相结合，在服务内部管理和科学决策等方面发挥作用。二是充分发挥计算机审计优势，通过在AO软件中开发专门审计模块等方式，开展对大量业务数据的关联和审计分析，在取得面上数据的同时为审计突破打下基础。当前，计算机审计已经成为缓解人员不足与繁重的工作任务间矛盾的重要方式，充分利用计算机审计既能够在有限的人力资源条件下充分挖掘审计信息，也可以为审计项目开展提供新思路，取得新进展。三是建立长效机制，将教育行业审计作为常规审计项目，对专项资金、重大项目进行跟踪审计，与政府教育部门、高等院校的内审机构建立互报机制，定期沟通有关问题的审计及整改情况。审计监督的目的不是发现问题，而是配合被审计单位一起分析问题，解决问题，促进教育部门完善管理体制，规避风险，为教育事业的发展保驾护航。
（五）提升教育审计成果。审计参与国家治理的关键，在于通过审计信息，总结审计工作中发现的重要问题，为体制改革和各项机制、政策的不断改进和完善提供切实可行的建设性意见，进而促进和谐社会的健康发展。教育体制改革是我国上世纪八十年代以来一直在践行的重要政策，由此带来的基础教育、职业教育和高等教育的普及为我国文化事业水平的普遍提高奠定了良好基础，但在实践过程中也出现了诸如学科设置不合理、大学生就业难等久议不决的问题。随着审计职能范围的不断延伸拓展，财政审计“大格局”的进一步形成，若能充分发挥行政事业审计的强项，在项目计划制定和审计实施过程中对此类热点难点问题进行深入调研、重点突破、成果发掘，为进一步完善教育体制改革提出合理的意见和建议，发挥好审计对经济的“体检诊断”功能，及时发现和揭示发展中的风险隐患，防止苗头性问题转化为趋势性问题，当好公共资金的“守护者”，使审计在国家治理层面发挥出更为重要的意义。（黄敏）
参考文献：
1.新华社. 李克强考察审计署时强调当好公共资金守护者促进廉洁政府俭朴政府法治政府建设[J].人民日报.2012-6-18(02版).
2.教育部. 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[M].2010.
3.刘建发. 我国义务教育财政投入审计监督创新研究[J]. 生产力研究. 2011(12) .
4.张庆丰. 行政事业单位房屋土地管理工作存在的问题及对策[J]. 行政事业资产与财务. 2011(06).
5.孙咏梅. 教育内部审计工作转型探析[J]. 山东教育学院学报. 2009(04) .
6.阮冰花. 学校乱收费凸现教育投资问题[J]. 上海理工大学学报(社会科学版). 2005(04) .
7.方丽云. 关于教育审计技术方法创新的设想[J]. 中国农业会计. 2009(07) .
8.裴 蕾. 浅议教育系统内部审计[J]. 中国商界(下半月). 2009(02) .
9.李水芳. 高校教育审计必须把握的重点[J]. 审计与理财. 2008(06) .
10.黄桐花. 教育审计在深化部门预算管理中的作用[J]. 管理科学文摘. 2008(Z1) .
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