国有资本经营预算是政府以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着我国正式开始建立国有资本经营预算制度。从我们对某地国有资本经营预算体系调查的情况看，大部分地方陆续制定了国有资本经营预算制度，但是，在国有资本经营预算的编制上仍存在一些问题，应积极采取措施加以改进和完善。
    
    一、国有资本经营预算编制存在的问题
    
    （一）编制难度较大。按照规定，中央本级国有资本经营预算从2007年起试行，2011年要求地方试编国有资本经营预算，各级政府也相继建立了国有资本经营预算制度，但是，地方国有资本经营预算的编制进度仍然缓慢，究其原因：
    一是地方政府重视程度不够。国有资本经营预算制度虽然国家提出的较早，当时在时间上对地方政府没有强行要求，给了地方政府编制的时间权限。但是，由于重视程度不够，在国有资本经营预算编制上，进度较缓慢。
    二是国有企业在市、县两级逐步弱化。随着国企改制的深化，地方政府在理顺政府职能方面，特别是市、县二级政府对国企股份制改造一般遵循“国退民进”改革理念，国有企业逐步弱化，政府对国企的投资主要侧重于公益性国有企业。在地方财力有限的情况下，地方政府的支出责任过大以及对国有企业投入的弱化，给国有资本经营预算编制带来一定困难。
    三是资本收益规模较小。由于某些市、县国企改革起步早，国企改制转让彻底，导致国企资产总量不大，质量效益较差，有的地区的国有企业收益为亏损，导致财政和国资部门无法编制国有资本经营预算草案。
    四是国有企业的收益年底前无法预测，影响了国有资本经营预算编制的时效性。据了解，本级预算工作大概在上年的七、八月份开始编制，在编制时无法预测国有资本经营收入。财政部门与国资部门要准确地编制国有资本经营预算，一般情况下在次年的五、六月份上报政府常务会审批，而人大则无法审批，在时间和程序上都存在一些问题。
    （二）一些地方预算编制不够规范。在调查中我们发现，部分市、县预算编制不够规范，在编制国有资本经营预算时，由于收入未确定，支出预算也无法细化，往往是每年预计一个控制数，在公共预算收支决算总表的“国有资源(资产)有偿使用收入填列一个数据，”将国有资本收益纳入公共财政预算统一安排支出，随意性较大。没有严格按照财政部发布的国有资本经营预算收支科目编制预算。
    （三）部门之间的工作关系尚未理顺。按照规定，财政部门是国有资本经营预算的主管部门，国有资产监管部门是预算单位。财政部门认为国有资本经营应该纳入财政预算管理，而国资部门认为国有资本经营收益应该独立于财政部门。由于认识上不统一，工作关系理不顺，导致部门之间相互推诿。
    （四）企业不愿意上缴收益，财政国资部门可自主安排的国资收益少。由于企业早已习惯了税后利润在企业的内部循环，即使上缴了部分国资收益后，也要讨价还价，要求自行用于发展。因此，国有资本收益的投向趋于返还型，导致国资收益安排固化，上缴收益成为一种形式，国有资本经营预算编制形同虚设。
    
    二、改进国有资本经营预算编制的对策建议
    
    （一）地方各级政府要高度重视。随着财政体制改革的不断深化，建立国有资本经营预算制度和编制工作，进一步完善国有企业收入分配制度，增强政府的宏观调控能力，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，越来越迫切。因此，地方政府应引起高度重视，有序推进国有资本经营预算体系，以促进地方国有企业改革深化和国企经济的优化布局、结构调整，确保国有资本保值增值。
    （二）严格划分公共预算与国有资本经营预算的收支。改变现有的公共财政“名不正言不顺”地向国企输血的行为。要解决国有企业改革和发展中存在的各种问题，必须逐步通过国有资本经营预算加以解决，使公共财政不再承担与国有企业相关的支出，实现真正意义上的国有资本经营预算体系。
    （三）结合各地的具体情况制定上缴比例。要处理好政府统筹兼顾与企业自身发展的关系。政府收取的收益要用于资本结构调整、国有资本的再投入。同时，不能为上缴而上缴，影响企业的自身发展。
    （四）国资部门要加强对国企的监督力度，防止企业隐瞒利润。国资部门要有专门的机构对国资以及参股企业进行监督，有效地防止企业的违法行为，使国资收益足额上缴。
    （五）建立国有资本经营预算制度不能一刀切。预算法规定，一级政府一级预算，省级政府应该有权规定市县的国有资本经营预算编制的时间，特别是一些不发达地区，财政本身连保工资、保运转都需要上级的转移支付来保证，短时间内建立国有资本经营预算制度存在一定难度，应随着地方政府财力的增加，逐步地完善预算体系建设。（李明）

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