摘要：城市公用事业市场化是市场经济发展和政府职能转变的必然趋势。市场化的运作方式提高了城市基础设施建设水平，促进了城市公用事业的发展，但同时也带来了无序竞争、外部不经济等弊端。扬长避短，最大限度地发挥城市公用事业市场化的优势，需要政府转变职能定位，合理引导。
     
    关键词：公用事业  市场化  政府职能
     
     公用事业是指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，通称城市基础设施或市政服务事业。城市公用事业是城市生产经营、居民日常生活所不可缺少的事业，是城市生存与发展的基础和基本条件。这一事业的发达和完善，能提高整个城市的劳动生产效率、工作效率，节约社会劳动，为居民生活创造优美的环境和良好的条件，它反映城市面貌和文化水准。
     
    一、城市公用事业市场化的历史背景和法律依据
     长期以来，城市公用事业因其公益性和自然垄断性，一直采取国有投资为主导的经营管理模式。20世纪90年代以来，随着我国对外开放程度的深化，特别是在加入WTO的过程中，在我国政府承诺的各项条款中，对涉及城市公用事业的内容并没有特别的承诺或对外商有特别的限制，即并没有要求得到特别的保护。这就意味着我国城市公用事业的发展必须与国际接轨，适应市场经济的发展。之后，国家相继出台了一些政策，提出了城市公用事业市场化改革的初步尝试，逐步放宽对非国有经济的准入限制。
     2001年12月，原国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》（计投资〔2001〕2653号）提出，“要逐步放宽投资领域。除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。民营经济成为最早引入城市公用事业的非国有经济形式。2002年3月，新修订的《外商投资产业指导目录》，将原禁止外商投资的大中城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营权，在中方控股的情况下，允许外资参与投资。此后，在各地招商引资热潮的推动下，各类外资大量注入城市供水、燃气等行业。
       
    二、城市公用事业市场化的发展历程
     同中国改革开放的进程相适应，城市公用事业市场化的历程也经历了从南到北，从沿海到内地，从不发达城市到发达城市的发展过程。
     1992年，法国苏伊士水务投资广东中山市坦洲自来水公司，成为国内最早的中外合资经营的水厂。2002年，深圳水务集团、燃气集团、公共交通集团等3个公用事业单位以国际招标方式转让部分股权，公用事业市场化改革迈出了较大的步伐。2006年，由威立雅—通用水务集团、香港中信泰富有限公司和中国平安保险（集团）有限公司组成的联合体威立雅水务（昆明）投资有限公司并购了原昆明自来水有限公司49%的股权组建了中外合资企业昆明通用水务自来水有限公司，承担了昆明市主城区300多万人的生产生活供水，标志着西部地区城市公用事业市场化改革的新起点。2009年，香港华润集团与郑州燃气总公司合资组建郑州华润燃气股份有限公司，目前公司服务用户近110万户，供气规模达到6亿立方米。此后，我国城市公用事业市场化进程加快，成效明显。
       
    三、城市公用事业市场化的积极影响
     城市公用事业市场化，在很大程度上拓宽了资金来源，改善了投资结构，缓解了地方政府财政压力，提高了城市基础设施的建设水平，优化了服务质量，对促进城市发展起到了积极的作用。
     一是拓宽了融资渠道，打破了政府单一投入的格局。市政基础设施建设历来是地方政府负债投入的领域，随着城市规模的扩大，基础设施投入的压力逐步加大，单靠财政投入已经难以满足发展需要。在适度增加政府投入的同时，将重点转移到鼓励和引进各类不同性质投资，形成以政府投入为引导、民营资本和外资为主体，其他资金为补充的多元化融资格局，是最科学的发展模式。
        二是提高了基础设施建设水平和公共服务供给能力。以我国西部某市为例，该市在燃气行业实施“多元化投入、多主体竞争”的发展战略，截至2012年底，燃气企业达到9家。在多家企业的合作中，建成了覆盖全市的燃气管网；通过竞争，各企业争先建设气源项目，降低气源成本，有效地弥补了该市气源贫乏的状况，形成了管道煤气为主、液化气为补充、天然气为发展方向的供气格局，为城市发展提供了保障。
     三是对经济社会发展产生巨大外溢效应。市场化改革的显著成效之一，就是公用事业企业的运行效益显著提高，很多以前亏损的企业开始扭亏为盈，上缴国家利税逐年增加。据长沙市政府2004年公布的数据显示，城市公用事业的发展带动了全市经济的发展，城区经济总量占全市经济总量的比重上升到42.89%，城区固定资产投资占全市投资总额的67.44%，公用事业吸纳就业人员从2000年的1.5万人增加到3万人。
       
    四、城市公用事业市场化的弊端分析
     城市公用事业市场化虽然在一定程度上促进了城市的发展，但由于企业盈利性与公用事业的社会服务性之间的固有原生性矛盾，导致城市公用事业采取市场化的运作方式，也存在一些弊端。
     一是企业盈利性目标和经营期限的限制，再投入不足。供水、燃气等城市公用事业具有投资大，回收期长的特点，企业在一次投入建成基本管网后，受经营期限和盈利目标影响，一般很少再投入。以某自来水合资公司为例，2012年该公司管网更新改造计划完成率不到15%，由于水表超出强检周期、管网维修改造工作缓慢等原因，导致产销差较高，水损严重。经初步测算，2012年的水损相当于当年供水量的12%，形成了较为严重资源浪费。
     二是多主体介入，容易导致无序竞争。《市政公用事业特许经营管理办法》通过设定特许经营制度，一定程度上规范了市场竞争行为。但该制度并非强制推行，也有一些城市的市政公用事业未实行特许经营，而是以普通的经营许可制度替代。与特许经营相比，经营许可不具有排他性。特别是在对各经营主体的经营区域的划分上，无法定权威性。以西部某市为例，由于未实行特许经营，两家燃气企业为争夺经营区域发生争端，最终市政府出面解决了该争端，造成了不好的影响。
     三是公用事业市场化过程中可能产生外部不经济问题。我国现行的政府定价和指导价都是最高限价原则，为了维护本企业的竞争地位，阻止其他企业进入本行业，企业可能会在竞争中采取超低价方式赢得客户和市场份额。而一旦占领市场形成垄断地位后，又会通过各种方式提高价格，甚至采用虚增成本等方式影响政府定价，从而以外部不经济来换取企业个体利益。
     
    五、转变政府职能，合理引导城市公用事业市场化改革
     综上所述，城市公用事业市场化是我国城市公用事业改革的方向。市场化改革的终极目标就是实现政府职能的转变，政府不再作为竞争者参与公用事业运作，而是以监管者的角色，通过完善制度和加强监管，克服公用事业市场化的各种弊端，最大程度发挥其优势。
     而要实现这一目标，政府需要做到三点：一是尽快建立和完善有关城市市政公用行业建设和管理方面的法律、法规体系。改变政府直接经营市政公用事业的局面，通过制度建设，创造公平竞争的社会环境。二是深入推行特许经营和价格听证制度，平衡效率和公平的关系。特许经营制度是对企业经营权益的保证，推行该制度，能够稳定企业的投资信心。而实行价格听证制度，公开价格调整程序，则是在保证投资者合理收益的同时最大程度维护消费者的利益。三是建立有效的监管体系。一方面要改革和清理公用事业多头监管的局面，尽量将公用事业监管职能归集，确立监管机构的法律地位，明确其权力和职责；另一方面要建立信息公开机制，发挥公众监督的作用。（李叶）

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