国家治理视角下的政策审计
吴兆章 （审计署南京办）
【摘 要】公共政策是国家治理的基本工具，政策审计是国家审计推动完善国家治理的基本手段。政策审计组织实施，要点面结合、注重顶层设计，动静相宜、把握动态性突出阶段性，确保推动完善国家治理目标落到实处。
【关键词】国家治理 国家审计 政策审计
政策审计是国家审计的重要内容。从国外实践看，美国《1993年政府绩效与结果法案》就授权审计总署监督联邦政府公共政策改革进程，定期向国会报告公共政策执行效果；法国审计法院从 2007 年起对公共政策执行作法律监督，评价有关公共政策执行情况。近年来，我国政府审计高度重视政策审计，各级审计机关在推动科学发展相关政策审计中作了可贵探索。笔者拟就国家治理视角下政策审计的定位和组织实施谈几点思考。
一、政策审计之定位：至虚至实，构成国家审计推动完善国家治理的基本手段
政策是国家治理的基本工具，政策审计构成国家审计推动完善国家治理的基本手段。有人认为政策“虚”，无法构成实体的审计对象，实践中难以把握。有人认为政策“大”，“抓不住”，政策审计难有成效难见成果。有人认为政策审计“空”，不如审计专项资金来得实在。从国家治理的视角看待国家审计，必须充分认清政策审计的特殊性和要点。
政策审计的特殊性。一些人认为政策审计“虚”“大”“空”，这很大程度上是由审计对象的特殊性决定的：政策审计的审计对象比较抽象，不是一个具体的被审计单位，而是对某一类社会或经济行为支持或限制的目标而采取的政策措施；它的审计对象比较宏观，不限于具体单位、部门及其业务，而是关联到经济政策相关的所有单位或部门。具体来说，政策审计的对象是中央制定的宏观经济政策，包括财政政策、货币政策、产业政策等及与其配套制度规定。审计内容包括：相关政策是否得到贯彻执行，相关资金分配是否符合政策目标，使用是否合法合规；各项政策措施是否相互协同，政策效应是否存在相互抵消等问题；并针对监督检查中发现的问题提出矫正建议和意见，从而提高政策实施的效率，推动政策的调整、发展和完善，使政策目标、实施步骤、执行手段更加契合，确保政策效果的顺利实现。审计评价包括：政策执行的真实性、合规性和效益性，其中，真实性是以经济活动相关财务和业务数据为评价对象，判断评价其与真实情况的吻合程度；合规性是以相关政策为依据，判断和评价政策执行行为是否符合政策要求，是否符合公共利益，是否体现依法理财的工作准则；绩效性是对政策的实施效果进行评价，是以目标—成本—绩效比较为基本方法，判断和评价政策相关措施是否到位，资金是否得到有效使用，是否达到政策预期的经济社会效益等。
政策审计的要点。一是政策传递环节。政策传递一般包括中央制定政策、地方出台相应的实施细则、政策的执行、政策的效果评估和调整等环节。政策审计应重点关注的政策环节包括：具体负责政策执行的单位和部门的履职情况、地方制定的实施细则情况、政策影响领域的变化情况以及政策的评估调整等。审计揭露问题，就是要以中央政策的目标和效果为评价依据，重点反映地方政策与中央政策不一致的问题，以及地方政策制定依据不足、政策操作性不强、实施效果不理想、政策评估不客观等情况，促进中央经济政策落到实处。二是政策传导机制。从政策执行实践看，往往影响政策效果的原因既不是政策本身不合理，也不是下级单位或部门执行走样，而是政策发生作用的机制条件不完全具备、传导过程中存在障碍。在政策审计中，要全面分析政策的作用机制和传导机制，明确传导机制相关环节及其相互关联性（特别是利益关联性）；只有掌握了传导的因果关系，才能发现传导（特别是利益传导）上的障碍，提出科学合理的对策建议。三是政策间协调性。政策审计要研究多项政策间相互关系，结合实际情况具体研究分析多项政策间相互支撑、协调或相互矛盾、不协调的具体原因，为健全完善相关政策找到出路。四是政策的绩效性。政策的执行效果不仅要进行定性分析，还需要用绩效指标进行定量反映。审计实践中，政策执行效果评价体系框架应包括：政策功能发挥情况、促进贯彻执行国家重大战略方针的情况、政策执行的合理性和有效性情况、政策执行中存在的重大风险隐患情况、政策执行中的违法违规与管理不规范的情况、制约政策执行的制度体制机制情况、政策执行的可持续情况等。
二、政策审计之组织：点面结合，顶层设计推动完善国家治理
政策审计促进完善国家治理范围广阔。但是，在一定时间空间和有限审计资源条件下组织政策审计，必须选好切入点，抓准当前国家治理迫切需求与国家审计能力资源的结合点，顶层设计、点面结合，实现推动国家善治功能的最大化。
政策审计“面”的要求体现在两个方面。一是审计范围的全面性。公共政策影响多地区、多部门、多行业，凡是受政策影响（直接或间接）的经济活动都应属于审计范围。政策审计的高质量成果，离不开审计的覆盖面；只有有了“面”的支撑，才能横向对比，从中发现差异、差距以及共性、普遍性和倾向性问题。二是审计评价的全面性。与传统财务收支审计相比，政策审计需要对政策执行的效果性、效益性和合规性发表审计意见，并从政策制度和管理层面分析问题产生的深层次原因，向政府及有关部门提出完善宏观政策、健全法规制度、加强综合管理的对策建议，从而在宏观层面发挥“免疫系统”建设性作用。
顶层设计、点面结合，要充分运用现代技术方法。以2012年上半年社会保障资金审计为例，此次审计在地域上实现全国行政区划全覆盖，在类型上涉及社会保险、社会救助和社会福利三部分十八项资金，时间上从2005年至2011年。为保证社保审计的覆盖面和质量，审计署统一制定表格、各审计组分别填写审核、省级汇总后全国汇总，充分运用计算机审计方法作数据分析；全国抽查了1.5万户左右参保企业，每个相关审计组至少延伸2个居委会或村委会，保障了审计结论的科学性和说服力。
顶层设计、点面结合，要坚持问题中心的专题审计思路。即，坚持问题为主线，在不同单位、不同时点实施跟踪，“由此及彼”、“由表及里”。所谓由此及彼，是指对发现的问题，追踪问题漫延的程度或存在的广度，从一个单位跟踪到整个领域，从单个现象发现普遍问题；所谓由表及里，是指从检查政策实施情况、揭露政策执行中的新情况新问题入手，从体制、机制、制度以及政策措施层面深入分析研究问题本质，提出审计建议和对策，促进政策的落实和完善。
顶层设计、点面结合，要把握三个基本原则。一是量力而行，突出重点。从实际出发，根据自身的力量和资源，有所为、有所不为，不越位、不错位，按照重要性和效益性原则，抓住审计重点、把握审计定位，宏观着眼、微观入手、有的放矢。二是整合力量，提高能力。政策审计对审计机关和审计人员的能力素质提出了更高要求，不仅需要丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，还需要较强的政治敏感度、政策理论水平、现代宏观经济知识等，拥有复合型的审计能力。三是多度开发，综合利用。政策审计重在解决问题并提出适用对策，因此，要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。政策跟踪审计强调促进性，要利用职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，发挥好审计的建设性作用。
三、政策审计之实施：动静相宜，确保推动完善国家治理落到实处
按照政策审计的动静特征，可以将其分为定期审计、不定期审计和实时跟踪审计三类。定期审计，是指根据政策的实施期间定期组织审计，定期反映政策实施成果和存在问题。定期审计的政策和资金必须具有周期性，比如，对社会保障基金审计我们可以两至三年定期进行一次。不定期审计，是目前政策审计的主要形式，其往往针对单一政策或专项资金审计。由于审计资源有限，而审计任务又重，除非有专门要求，一般情况下，长期对某项政策进行定期跟踪审计的可能性不大。同时，不定期审计更有利于审计创新和突破，既可避免审计人员对习惯性工作的轻视，又可以防止被审计对象有计划的掩盖问题，效果往往更佳。实时跟踪审计，是在政策实施的当时就接受审计，审计与政策的实施实现时间上零间隔。如果说定期、不定期跟踪审计是“有选择性”的跟踪审计，是初级阶段；那么，实时跟踪审计则是更高阶段。它可以实现审计机关和审计人员“随心所欲”开展跟踪审计的目标。但是，实现实时跟踪审计必须有一个先决条件，就是政策的执行和相关资金的管理具有比较完备的信息系统，几乎所有需要审计的数据都可以实时取得、分析，同时，跟踪审计的方法也从传统的审计方式转向信息化的审计方式进行，并且有比较成熟的计算机审计系统。只有这两方面的条件都具备，才能真正做到实时跟踪审计。
政策审计的持续性特征，决定其必须突出动态性、过程性。从政策本身的特点看，一些大项宏观经济政策，往往周期较长、同时政策环境又处于不断变化中，从无到有的试点时期、从点到面的政策推进期、政策普及后的成熟稳定期都容易出现各种管理漏洞，因此不能只进行一次审计，而应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，采取审计和专项审计调查相结合的方式进行跟踪审计。政策审计，要求审计机关努力克服传统审计的滞后性局限，将关口前移，在事前、事中、事后三个阶段持续对某项政策或某个专项资金进行动态审计，审计目标层层递进，促进制度更加完善、管理更加规范。政策审计的目的就是及时发现政策实施中出现的新情况、新问题，及时研究分析完善措施，积极努力将问题解决在萌芽或尚未发展蔓延的阶段。
政策执行情况跟踪审计的阶段性特征，决定其必须动中取静、把握介入时机和阶段性评价重点。政策审计贯穿于政策执行的整个过程，但由于政策执行的时间跨度大、执行中存在调整变更情况，因此政策审计又带有很强的阶段性特点。政策审计的阶段性特征，就是要在全面掌握政策变化过程的基础上，根据当前政策执行关注的重点，选取最能反映客观状况的审计载体，作为审计的切入点，并发表阶段性意见。每一个具体阶段、时间节点上的审计，需要对政策执行的阶段性特征作静态评价。政策审计的阶段性特征，要求每一阶段的审计目标、审计范围、审计内容、审计方式等根据政策实施阶段的不同而有所不同，前一阶段是后一阶段的基础、后一阶段是前一阶段的继续，后一阶段是对前一阶段审计结果和审计整改情况的检查、也是对新一阶段政策执行和资金管理的再检查。（吴兆章）
主要参考文献：
李克强．2010．深刻理解〈建议〉主题主线 促进经济社会全面协调可持续发展[N]．人民日报．11 月 15 日．
刘家义．2009．树立科学审计理念 发挥审计“免疫系统”功能[J]．求是（9）．
董大胜．2009．牢固树立科学审计理念 发挥审计免疫系统功能[C]．新中国内部审计制度实施 25 周年研讨会上的发言．
陈尘肇. 2011. 关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考〔J〕.审计研究（4）.
郑国洪 丁时勇 张万钧.2010. 国家审计机关开展经济政策评估问题研究〔J〕. 云南行政学院学报(1).
季春东 2006. 公共政策绩效的审计之维〔J〕. 湖北行政学院学报(5).
【关键词】国家治理 国家审计 政策审计
政策审计是国家审计的重要内容。从国外实践看，美国《1993年政府绩效与结果法案》就授权审计总署监督联邦政府公共政策改革进程，定期向国会报告公共政策执行效果；法国审计法院从 2007 年起对公共政策执行作法律监督，评价有关公共政策执行情况。近年来，我国政府审计高度重视政策审计，各级审计机关在推动科学发展相关政策审计中作了可贵探索。笔者拟就国家治理视角下政策审计的定位和组织实施谈几点思考。
一、政策审计之定位：至虚至实，构成国家审计推动完善国家治理的基本手段
政策是国家治理的基本工具，政策审计构成国家审计推动完善国家治理的基本手段。有人认为政策“虚”，无法构成实体的审计对象，实践中难以把握。有人认为政策“大”，“抓不住”，政策审计难有成效难见成果。有人认为政策审计“空”，不如审计专项资金来得实在。从国家治理的视角看待国家审计，必须充分认清政策审计的特殊性和要点。
政策审计的特殊性。一些人认为政策审计“虚”“大”“空”，这很大程度上是由审计对象的特殊性决定的：政策审计的审计对象比较抽象，不是一个具体的被审计单位，而是对某一类社会或经济行为支持或限制的目标而采取的政策措施；它的审计对象比较宏观，不限于具体单位、部门及其业务，而是关联到经济政策相关的所有单位或部门。具体来说，政策审计的对象是中央制定的宏观经济政策，包括财政政策、货币政策、产业政策等及与其配套制度规定。审计内容包括：相关政策是否得到贯彻执行，相关资金分配是否符合政策目标，使用是否合法合规；各项政策措施是否相互协同，政策效应是否存在相互抵消等问题；并针对监督检查中发现的问题提出矫正建议和意见，从而提高政策实施的效率，推动政策的调整、发展和完善，使政策目标、实施步骤、执行手段更加契合，确保政策效果的顺利实现。审计评价包括：政策执行的真实性、合规性和效益性，其中，真实性是以经济活动相关财务和业务数据为评价对象，判断评价其与真实情况的吻合程度；合规性是以相关政策为依据，判断和评价政策执行行为是否符合政策要求，是否符合公共利益，是否体现依法理财的工作准则；绩效性是对政策的实施效果进行评价，是以目标—成本—绩效比较为基本方法，判断和评价政策相关措施是否到位，资金是否得到有效使用，是否达到政策预期的经济社会效益等。
政策审计的要点。一是政策传递环节。政策传递一般包括中央制定政策、地方出台相应的实施细则、政策的执行、政策的效果评估和调整等环节。政策审计应重点关注的政策环节包括：具体负责政策执行的单位和部门的履职情况、地方制定的实施细则情况、政策影响领域的变化情况以及政策的评估调整等。审计揭露问题，就是要以中央政策的目标和效果为评价依据，重点反映地方政策与中央政策不一致的问题，以及地方政策制定依据不足、政策操作性不强、实施效果不理想、政策评估不客观等情况，促进中央经济政策落到实处。二是政策传导机制。从政策执行实践看，往往影响政策效果的原因既不是政策本身不合理，也不是下级单位或部门执行走样，而是政策发生作用的机制条件不完全具备、传导过程中存在障碍。在政策审计中，要全面分析政策的作用机制和传导机制，明确传导机制相关环节及其相互关联性（特别是利益关联性）；只有掌握了传导的因果关系，才能发现传导（特别是利益传导）上的障碍，提出科学合理的对策建议。三是政策间协调性。政策审计要研究多项政策间相互关系，结合实际情况具体研究分析多项政策间相互支撑、协调或相互矛盾、不协调的具体原因，为健全完善相关政策找到出路。四是政策的绩效性。政策的执行效果不仅要进行定性分析，还需要用绩效指标进行定量反映。审计实践中，政策执行效果评价体系框架应包括：政策功能发挥情况、促进贯彻执行国家重大战略方针的情况、政策执行的合理性和有效性情况、政策执行中存在的重大风险隐患情况、政策执行中的违法违规与管理不规范的情况、制约政策执行的制度体制机制情况、政策执行的可持续情况等。
二、政策审计之组织：点面结合，顶层设计推动完善国家治理
政策审计促进完善国家治理范围广阔。但是，在一定时间空间和有限审计资源条件下组织政策审计，必须选好切入点，抓准当前国家治理迫切需求与国家审计能力资源的结合点，顶层设计、点面结合，实现推动国家善治功能的最大化。
政策审计“面”的要求体现在两个方面。一是审计范围的全面性。公共政策影响多地区、多部门、多行业，凡是受政策影响（直接或间接）的经济活动都应属于审计范围。政策审计的高质量成果，离不开审计的覆盖面；只有有了“面”的支撑，才能横向对比，从中发现差异、差距以及共性、普遍性和倾向性问题。二是审计评价的全面性。与传统财务收支审计相比，政策审计需要对政策执行的效果性、效益性和合规性发表审计意见，并从政策制度和管理层面分析问题产生的深层次原因，向政府及有关部门提出完善宏观政策、健全法规制度、加强综合管理的对策建议，从而在宏观层面发挥“免疫系统”建设性作用。
顶层设计、点面结合，要充分运用现代技术方法。以2012年上半年社会保障资金审计为例，此次审计在地域上实现全国行政区划全覆盖，在类型上涉及社会保险、社会救助和社会福利三部分十八项资金，时间上从2005年至2011年。为保证社保审计的覆盖面和质量，审计署统一制定表格、各审计组分别填写审核、省级汇总后全国汇总，充分运用计算机审计方法作数据分析；全国抽查了1.5万户左右参保企业，每个相关审计组至少延伸2个居委会或村委会，保障了审计结论的科学性和说服力。
顶层设计、点面结合，要坚持问题中心的专题审计思路。即，坚持问题为主线，在不同单位、不同时点实施跟踪，“由此及彼”、“由表及里”。所谓由此及彼，是指对发现的问题，追踪问题漫延的程度或存在的广度，从一个单位跟踪到整个领域，从单个现象发现普遍问题；所谓由表及里，是指从检查政策实施情况、揭露政策执行中的新情况新问题入手，从体制、机制、制度以及政策措施层面深入分析研究问题本质，提出审计建议和对策，促进政策的落实和完善。
顶层设计、点面结合，要把握三个基本原则。一是量力而行，突出重点。从实际出发，根据自身的力量和资源，有所为、有所不为，不越位、不错位，按照重要性和效益性原则，抓住审计重点、把握审计定位，宏观着眼、微观入手、有的放矢。二是整合力量，提高能力。政策审计对审计机关和审计人员的能力素质提出了更高要求，不仅需要丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，还需要较强的政治敏感度、政策理论水平、现代宏观经济知识等，拥有复合型的审计能力。三是多度开发，综合利用。政策审计重在解决问题并提出适用对策，因此，要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。政策跟踪审计强调促进性，要利用职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，发挥好审计的建设性作用。
三、政策审计之实施：动静相宜，确保推动完善国家治理落到实处
按照政策审计的动静特征，可以将其分为定期审计、不定期审计和实时跟踪审计三类。定期审计，是指根据政策的实施期间定期组织审计，定期反映政策实施成果和存在问题。定期审计的政策和资金必须具有周期性，比如，对社会保障基金审计我们可以两至三年定期进行一次。不定期审计，是目前政策审计的主要形式，其往往针对单一政策或专项资金审计。由于审计资源有限，而审计任务又重，除非有专门要求，一般情况下，长期对某项政策进行定期跟踪审计的可能性不大。同时，不定期审计更有利于审计创新和突破，既可避免审计人员对习惯性工作的轻视，又可以防止被审计对象有计划的掩盖问题，效果往往更佳。实时跟踪审计，是在政策实施的当时就接受审计，审计与政策的实施实现时间上零间隔。如果说定期、不定期跟踪审计是“有选择性”的跟踪审计，是初级阶段；那么，实时跟踪审计则是更高阶段。它可以实现审计机关和审计人员“随心所欲”开展跟踪审计的目标。但是，实现实时跟踪审计必须有一个先决条件，就是政策的执行和相关资金的管理具有比较完备的信息系统，几乎所有需要审计的数据都可以实时取得、分析，同时，跟踪审计的方法也从传统的审计方式转向信息化的审计方式进行，并且有比较成熟的计算机审计系统。只有这两方面的条件都具备，才能真正做到实时跟踪审计。
政策审计的持续性特征，决定其必须突出动态性、过程性。从政策本身的特点看，一些大项宏观经济政策，往往周期较长、同时政策环境又处于不断变化中，从无到有的试点时期、从点到面的政策推进期、政策普及后的成熟稳定期都容易出现各种管理漏洞，因此不能只进行一次审计，而应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，采取审计和专项审计调查相结合的方式进行跟踪审计。政策审计，要求审计机关努力克服传统审计的滞后性局限，将关口前移，在事前、事中、事后三个阶段持续对某项政策或某个专项资金进行动态审计，审计目标层层递进，促进制度更加完善、管理更加规范。政策审计的目的就是及时发现政策实施中出现的新情况、新问题，及时研究分析完善措施，积极努力将问题解决在萌芽或尚未发展蔓延的阶段。
政策执行情况跟踪审计的阶段性特征，决定其必须动中取静、把握介入时机和阶段性评价重点。政策审计贯穿于政策执行的整个过程，但由于政策执行的时间跨度大、执行中存在调整变更情况，因此政策审计又带有很强的阶段性特点。政策审计的阶段性特征，就是要在全面掌握政策变化过程的基础上，根据当前政策执行关注的重点，选取最能反映客观状况的审计载体，作为审计的切入点，并发表阶段性意见。每一个具体阶段、时间节点上的审计，需要对政策执行的阶段性特征作静态评价。政策审计的阶段性特征，要求每一阶段的审计目标、审计范围、审计内容、审计方式等根据政策实施阶段的不同而有所不同，前一阶段是后一阶段的基础、后一阶段是前一阶段的继续，后一阶段是对前一阶段审计结果和审计整改情况的检查、也是对新一阶段政策执行和资金管理的再检查。（吴兆章）
主要参考文献：
李克强．2010．深刻理解〈建议〉主题主线 促进经济社会全面协调可持续发展[N]．人民日报．11 月 15 日．
刘家义．2009．树立科学审计理念 发挥审计“免疫系统”功能[J]．求是（9）．
董大胜．2009．牢固树立科学审计理念 发挥审计免疫系统功能[C]．新中国内部审计制度实施 25 周年研讨会上的发言．
陈尘肇. 2011. 关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考〔J〕.审计研究（4）.
郑国洪 丁时勇 张万钧.2010. 国家审计机关开展经济政策评估问题研究〔J〕. 云南行政学院学报(1).
季春东 2006. 公共政策绩效的审计之维〔J〕. 湖北行政学院学报(5).
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