基层审计机关推动村干部经责审计工作的几点思考
李进 郝丹（重庆市合川区审计局）
随着经济社会的发展和新农村建设的逐步推进，国家投入到村社基层组织的财政资金越来越多，这些资金数额大、来源广、使用分散、管理难度大。而农村财务又历来是广大农民十分关注的热点，它直接关系到广大农民群众的切身利益。当前村级财务管理混乱，村务不公开，农民群众对村干部意见较大，村干部涉嫌职务犯罪案件时有发生。村干部职务犯罪不仅直接侵害了农民的利益，还不同程度地损坏了党和政府的形象，造成干群关系紧张，矛盾激化，影响了农村社会的和谐稳定。在这样的背景下，村干部经济责任审计工作显得尤为重要。面对这样的形势，基层审计机关在村干部经济责任审计工作中应如何定位?应怎样发挥作用以有力推动村干部经济责任审计工作？这是基层审计人员急需研究的课题。下面，笔者根据工作实践，谈一下基层审计机关如何推动村干部经济责任审计工作。
一、 厘清政策法规，准确定位，明确工作重点
经济责任审计是受托审计，无论是《审计法》还是中共中央办公厅和国务院办公厅制定的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》都没有给审计机关明确村干部经济责任审计这一职能。《村民委员会组织法》第三十五条规定“村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织”。农业部、监察部、国务院纠风办下发的《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》（农经办〔2005〕12号）规定，村干部任期和离任经济责任审计工作由农业部门牵头负责，乡镇农经站直接实施。因此，从现有的政策法规来看，审计机关实际上缺乏对村干部进行经济责任审计的主体执法资格。目前，审计机关的任务本来就比较繁重，如果将村干部经济责任审计纳入审计机关直接审计的范围，不但于法无据，而且还会形成较大的审计风险，势必影响审计机关工作的整体质量。因此，我们基层审计机关必须首先明确自己在村干部经济责任审计工作中地位和作用，只有明确了地位和作用，我们才能做到有的放矢，防止越位和缺位。认真分析相关政策法规后，不难发现，基层审计机关在村干部经济责任审计工作应该是作为内审工作的指导、监督机关，依据《审计法实施条例》第二十六条的规定，可以采取有效措施，加强对村干部经济责任审计工作的指导和监督。明确了基层审计机关在村干部经济责任审计工作中的地位和作用后，基层审计机关就应该将工作重点放在如何加强村干部经济责任审计工作的指导和监督上，而不是直接对村干部经济责任进行审计。
二、 积极探索村干部经济责任审计模式
由于法律法规还不完善，国家尚未出台统一的法律法规，各地开展村干部经济责任基本上都是依据当地自定的制度，审计的模式不够统一，有的地方甚至还没有明确相应的制度。从各地的实践来看，村干部经济责任审计模式主要有三种：一是区（县）党委、政府领导直接安排或组织部门书面委托，由区（县）审计机关直接实施审计；二是乡镇党委、政府委托，由乡镇财政所、农经站等职能机构实施；三是由区（县）纪委、农业部门、财政局、监察局等部门根据工作需要临时安排，联合实施。分析现有政策法规和当前审计机关面临的任务和形势，上述三种模式都存在一定的缺陷。笔者认为，基层审计机关应联合纪委、财政局、农委等多家单位，研究确立村干部经济责任审计 “两轮驱动”的审计模式：对面上的村干部经济责任审计工作，由乡镇党委、政府交办，乡镇内审机构负责审计；对经济发展快，管理使用资金多，群众信访、举报较多的重点村的村干部，由区（县）纪委监察局交办，区（县）农委、财政局分别负责审计，区审计局负责业务指导和监督。
三、明确村干部经济责任审计操作规范
当前村干部经济责任审计工作中普遍存在工作缺乏计划性和统一性，内审人员审计水平不高，审计项目质量参差不齐等问题。为规范村干部经济责任审计行为，提高内部审计工作质量，基层审计机关应充分发挥业务指导作用。在上级机关没有出台统一的操作规范的情况下，基层审计机关可以联合纪委监察局、财政局、农委等单位，研究制定当地的《村干部经济责任审计操作规程》，对审计程序、审计内容、审计方法、审计结果上报、公示等方面作出明确的规定。此举可为乡镇内审机构提供操作规范，使村干部经济责任审计工作有章可循，推动村干部经济责任审计工作走上规范化制度化轨道，有效提升村干部经济责任审计工作质量和效率。
四、找准对村干部经济责任审计工作的监督和指导环节
为充分发挥基层审计机关对村干部经济责任审计工作的监督和指导作用，促进村干部经济责任审计工作的深入开展，基层审计机关在找准自己位置的同时，应该确立“把握关键，着力控制”的思路，着力强化对审前培训、审中指导和审后总结三个环节的控制。基层审计机关可以在每年初，联合纪检监察、农委、财政下发《全区（县）村干部经济责任审计工作指导意见》，安排经验丰富的审计干部对乡镇内审人员分片区进行业务培训，一方面讲授审计方法、思路和审计重点等内容，另一方面指导内审人员确立当年审计项目计划和审计实施方案的编制，有效提高内审人员审计水平。在各乡镇实施村干部经济责任审计过程中，基层审计机关还应根据“划片指导”的原则，安排局机关审计干部对口指导，接受咨询，必要时进行现场指导，为内审人员提供技术支持。审计项目结束后，基层审计机关可以开展村干部经济责任审计优秀项目评选，乡镇内审计机构将审计项目档案资料交审计局检查评选，按全区（县）当年实施的村干部经济责任审计项目数量的10-20%评选优秀项目，并召开优秀项目表彰会，组织内审人员进行业务交流和总结，积极推广典型经验。
五、构建部门联动机制，提升村干部经济责任审计成效
为有效促进村干部经济责任审计工作的开展，最大限度地提升村干部经济责任审计工作的成效，可由区纪委监察局牵头成立由纪委、监察局、财政局、农委、审计局等单位负责人组成的村干部经济责任审计工作联席会议。联席会议可以每年召开两次，年初研究确定重点村的村干部经济责任审计项目，安排全区（县）村干部经济责任审计指导意见；年末研究当年全区（县）村干部经济责任审计汇总报告，并对当年村干部经济责任审计中发现的普遍性问题进行提炼和分析，以审计专报和要情的形式呈报区（县）党委、政府，为党委、政府决策和完善相关制度提供依据，充分发挥审计服务政府治理的作用。（李进 郝丹）
一、 厘清政策法规，准确定位，明确工作重点
经济责任审计是受托审计，无论是《审计法》还是中共中央办公厅和国务院办公厅制定的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》都没有给审计机关明确村干部经济责任审计这一职能。《村民委员会组织法》第三十五条规定“村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织”。农业部、监察部、国务院纠风办下发的《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》（农经办〔2005〕12号）规定，村干部任期和离任经济责任审计工作由农业部门牵头负责，乡镇农经站直接实施。因此，从现有的政策法规来看，审计机关实际上缺乏对村干部进行经济责任审计的主体执法资格。目前，审计机关的任务本来就比较繁重，如果将村干部经济责任审计纳入审计机关直接审计的范围，不但于法无据，而且还会形成较大的审计风险，势必影响审计机关工作的整体质量。因此，我们基层审计机关必须首先明确自己在村干部经济责任审计工作中地位和作用，只有明确了地位和作用，我们才能做到有的放矢，防止越位和缺位。认真分析相关政策法规后，不难发现，基层审计机关在村干部经济责任审计工作应该是作为内审工作的指导、监督机关，依据《审计法实施条例》第二十六条的规定，可以采取有效措施，加强对村干部经济责任审计工作的指导和监督。明确了基层审计机关在村干部经济责任审计工作中的地位和作用后，基层审计机关就应该将工作重点放在如何加强村干部经济责任审计工作的指导和监督上，而不是直接对村干部经济责任进行审计。
二、 积极探索村干部经济责任审计模式
由于法律法规还不完善，国家尚未出台统一的法律法规，各地开展村干部经济责任基本上都是依据当地自定的制度，审计的模式不够统一，有的地方甚至还没有明确相应的制度。从各地的实践来看，村干部经济责任审计模式主要有三种：一是区（县）党委、政府领导直接安排或组织部门书面委托，由区（县）审计机关直接实施审计；二是乡镇党委、政府委托，由乡镇财政所、农经站等职能机构实施；三是由区（县）纪委、农业部门、财政局、监察局等部门根据工作需要临时安排，联合实施。分析现有政策法规和当前审计机关面临的任务和形势，上述三种模式都存在一定的缺陷。笔者认为，基层审计机关应联合纪委、财政局、农委等多家单位，研究确立村干部经济责任审计 “两轮驱动”的审计模式：对面上的村干部经济责任审计工作，由乡镇党委、政府交办，乡镇内审机构负责审计；对经济发展快，管理使用资金多，群众信访、举报较多的重点村的村干部，由区（县）纪委监察局交办，区（县）农委、财政局分别负责审计，区审计局负责业务指导和监督。
三、明确村干部经济责任审计操作规范
当前村干部经济责任审计工作中普遍存在工作缺乏计划性和统一性，内审人员审计水平不高，审计项目质量参差不齐等问题。为规范村干部经济责任审计行为，提高内部审计工作质量，基层审计机关应充分发挥业务指导作用。在上级机关没有出台统一的操作规范的情况下，基层审计机关可以联合纪委监察局、财政局、农委等单位，研究制定当地的《村干部经济责任审计操作规程》，对审计程序、审计内容、审计方法、审计结果上报、公示等方面作出明确的规定。此举可为乡镇内审机构提供操作规范，使村干部经济责任审计工作有章可循，推动村干部经济责任审计工作走上规范化制度化轨道，有效提升村干部经济责任审计工作质量和效率。
四、找准对村干部经济责任审计工作的监督和指导环节
为充分发挥基层审计机关对村干部经济责任审计工作的监督和指导作用，促进村干部经济责任审计工作的深入开展，基层审计机关在找准自己位置的同时，应该确立“把握关键，着力控制”的思路，着力强化对审前培训、审中指导和审后总结三个环节的控制。基层审计机关可以在每年初，联合纪检监察、农委、财政下发《全区（县）村干部经济责任审计工作指导意见》，安排经验丰富的审计干部对乡镇内审人员分片区进行业务培训，一方面讲授审计方法、思路和审计重点等内容，另一方面指导内审人员确立当年审计项目计划和审计实施方案的编制，有效提高内审人员审计水平。在各乡镇实施村干部经济责任审计过程中，基层审计机关还应根据“划片指导”的原则，安排局机关审计干部对口指导，接受咨询，必要时进行现场指导，为内审人员提供技术支持。审计项目结束后，基层审计机关可以开展村干部经济责任审计优秀项目评选，乡镇内审计机构将审计项目档案资料交审计局检查评选，按全区（县）当年实施的村干部经济责任审计项目数量的10-20%评选优秀项目，并召开优秀项目表彰会，组织内审人员进行业务交流和总结，积极推广典型经验。
五、构建部门联动机制，提升村干部经济责任审计成效
为有效促进村干部经济责任审计工作的开展，最大限度地提升村干部经济责任审计工作的成效，可由区纪委监察局牵头成立由纪委、监察局、财政局、农委、审计局等单位负责人组成的村干部经济责任审计工作联席会议。联席会议可以每年召开两次，年初研究确定重点村的村干部经济责任审计项目，安排全区（县）村干部经济责任审计指导意见；年末研究当年全区（县）村干部经济责任审计汇总报告，并对当年村干部经济责任审计中发现的普遍性问题进行提炼和分析，以审计专报和要情的形式呈报区（县）党委、政府，为党委、政府决策和完善相关制度提供依据，充分发挥审计服务政府治理的作用。（李进 郝丹）
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