新形势下国有企业向职工投资企业输送利益分析
欧谨豪(审计署长沙办)
【发布时间:2013年07月29日】
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    近年来,由于缺乏完善的法律法规体系、操作不规范等,职工投资新设公司并与国有企业发生关联交易侵害国有企业利益的现象屡见不鲜,一些国有企业领导甚至利用职务之便为个人或利益集团谋取私利。从审计发现的问题来看,国有企业职工投资新设公司侵占国有企业利益的形式有一些新变化,手段更加隐蔽复杂。本文将结合审计实践中的案例,从国有企业职工投资设立企业的合规性入手,总结职工投资企业通过与国有企业关联交易的攫利方式,并深入阐述国企职工应承担的行政与法律责任,提出政府审计层面的治理对策。
    
    一、某案例引发的思考
    
    某地A国有企业与B民营企业合资成立了C公司,其中A国有企业占股51%,B民营企业占股49%。C公司的业务主要为A国有企业提供外包服务,每年都能获取高额利润。审查后发现,这种表面合法合规的交易背后却隐藏着巨大的秘密,原来B民营企业的股东之一D公司由A国有企业的领导人员和部分职工投资设立。C公司获得高额的利润给他们每年带来额外的分红收入。
    从案例来看,国有企业领导人员和部分职工在外投资设立企业并与国有企业发生关联交易的操作手法和持股关系非常隐蔽,而且,若国有企业职工通过他人代持民营企业股份,则更难查处。审计机关要发现这种职工投资企业,界定国有企业是否向其输送利益,并造成国有资产损失,将面临新的挑战。因此,审计机关有必要研究新形势下如何发现该类问题线索,查处这种利用不合理的关联交易造成国有资产损失的行为,并准确界定相关人员的责任,采取措施予以问责,保障国有资产的安全。
    
    二、国有企业职工投资设立企业的法律分析
    
    目前,国有企业领导人员和职工在外投资设立企业,以及与国有企业发生关联交易经济往来,在法律层面并未被禁止,但有关法规明确规定关联交易不得损害国家利益。同时,基于国有企业领导人员和职工身份的特殊性和维护经济秩序等方面的考虑,这类行为却被国有资产主管部门和纪律监察机构所不允许。如中央企业工委在《关于中央企业领导人员廉洁自律若干规定的实施办法(试行)》中规定,不准企业领导人员个人或与他人合伙经商办企业,或投资入股与其所在国有企业有关联交易、有依托关系的私营、民营企业、外资企业。国务院国资委发布的《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》明确规定“关联企业指与本国有企业有关联关系或业务关联且无国有股份的企业。严格限制职工投资关联关系企业;禁止职工投资为本企业提供燃料、原材料、辅料、设备及配件和提供设计、施工、维修、产品销售、中介服务或与本企业有其他业务关联的企业;禁止职工投资与本企业经营同类业务的企业。”2009年,中办和国办印发的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》,更是明确规定国有企业领导人员不得有利用职权谋取私利以及损害本企业利益行为,包括在本企业的同类经营企业、关联企业和与本企业有业务关系的企业投资入股。
    从相关法律法规来看,国有企业领导人员和职工投资设立企业并与国有企业发生关联交易属于违纪行为。但是否属于违法行为,追究法律责任,则取决于关联交易行为的后果,即有没有向关联企业输送利益,造成国有资产损失。
    
    三、国有企业与其职工投资企业关联交易的攫利方式
    
    国有企业领导人员和职工投资设立企业谋利的根本思路,在于利用国企在资金、市场等资源,长期获得商业机会,并通过不合理的定价获利。典型的交易有以下方式:
    (一)违规提供资金给职工投资企业使用。利用国有企业流动资金、固定资产规模大等方面的优势,向职工投资企业拆借资金,或者提供不合理的贷款担保。如审计曾经发现,某国有企业在三年时间,向职工投资企业长期无偿提供经营资金近2亿元;某国有企业在职工投资企业净资产为负数的情况下,为其提供的担保余额高达1亿元。
    (二)将国有资产无偿提供或低价转让给职工企业。例如,把已批准报废但仍可使用的资产无偿提供给职工投资企业使用;以主辅分离的名义,将数百亩国有划拨土地使用权无偿给职工投资企业使用;把仓库无偿提供给职工投资企业,由其对外租赁获得收入;把酒店低价出租给职工投资企业经营获利。
    (三)依附国有企业主业,通过关联交易获利。例如,国有企业把工程的设计、施工和监理等以邀请招标或直接委托的方式交给职工投资企业;有的国有企业向职工投资企业租赁机械设备,并支付高额租金;有的国有企业把产品销给职工投资企业,再由其把产品销给国有企业的原有客户;某些国有企业领导人员利用职工投资企业虚开发票、签订咨询合同等方式套取资金。
    (四)利用国有企业的影响力为职工投资企业承揽业务牵线搭桥。有的国有企业领导人员利用国有企业在行业、技术、市场等方面的优势地位,为职工投资企业向上下游客户介绍工程建筑、代理、咨询、贸易等方面的业务,使得职工投资企业获取利益。
    
    三、政府审计层面的治理对策
    
    这类关联交易既增加了国有企业的经营成本,使得职工投资企业获取了不正当的利益,给国有资产造成损失,而且,由于国有企业以不当方式把商业机会交给职工投资企业,也破坏了社会主义市场经济秩序。部分职工投资企业获取巨额利润后,将资金返回国有企业发放补贴,以及向政府相关部门、有关业务单位送礼,扰乱了财经纪律,助长了贪污腐败等歪风邪气,政府审计部门应该采取有效措施予以治理。具体来说,有以下治理对策。
    一是完善有关法律法规,从法律层面禁止国有企业领导人和职工投资设立企业并与国有企业关联交易。目前,由于社会诚信缺失比较严重,制度存在诸多不完善的地方,期望国有企业领导人和职工完全严格自律,在其投资设立企业和国有企业关联交易中保持公允难度较大。而且,国有企业领导人员和职工利用与国有企业关联交易谋利的违规成本较低。因此,需要从法律层面严格禁止这类交易,增加违法成本。
    二是提高审计技能,探索审计新方法,加大对职工投资企业利用与国有企业关联交易谋利的审计力度。对于如何发现职工投资企业,审计机关和审计人员除了可以采取传统的接受举报、访谈调查等方法,也可以探索通过将企业人事数据与工商部门数据、企业业务数据等进行综合分析比对等方法,发现职工在外投资企业的线索。而对于如何界定国有企业是否向职工投资企业输送利益,以及判断是否造成国有资产损失,审计人员可以进行市场调查比对价格是否合理、核查程序是否合规等,还可以探索借助第三方专业机构进行鉴定。
    三是充分利用审计职权,强化审计问责。对于审计发现的职工投资企业利用关联交易谋利的线索和事实,应该根据不同的干部管理权限,移送主管部门、组织部门、监察机关或司法机关彻查或严肃处理,追究相关人员的行政责任或法律责任。另一方面,在法律层面赋予审计机关直接问责权限,根据事项具体情况,审计机关直接下达审计问责决定书,追究有关人员行政责任或予以党纪处分。(欧谨豪)
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