基于实践基础上的政策跟踪审计初探
杨锋辉 徐鹤田（浙江省慈溪市审计局）
【摘要】刘家义审计长在全国审计工作会议上指出“加大对重大政策措施贯彻执行情况的跟踪审计力度，发挥审计免疫功能，有效服务国家治理”，审计机关应如何开展政策跟踪审计？本文重点分析当前政策跟踪审计的着力点及对策思考，并从项目立项、跟踪模式、审计方法、审计成果四个方面提出对策思考。
【关键字】政策 跟踪 审计 着力点 思考 实践
一、政策跟踪审计定义
《明史·食货志》：“一条鞭法者，总括一州之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官，一岁之役，官为佥募，力差则计其工食之货，量为增减，银差则计其交纳之费，加以增枆。凡额办、派办、京库岁需与存留供亿诸费，以及土贡方物，悉并一条。皆计亩征银折办于官，故谓之一条鞭法。 ” 一条鞭法出台的背景是明万历初年财政入不敷出，面临国家崩盘风险，首辅张居正推行一条鞭法，促进明朝财政的再度繁荣。而一条鞭法实施的背后就有审计的影子，即户部主持的清查全国皇室“子粒田”，发现之前的税收政策体制不完善，最终促使出台了一条鞭法实施。
清查“子粒田”，厘清赋税体制，这是政策跟踪审计的一个典型实例。那什么是政策跟踪审计呢？政策跟踪审计是指审计机关依法对政府及其部门出台的措施、手段、制度等进行分阶段、有重点的持续性、过程性审计，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标，围绕政策措施的执行情况和重大决策的落实情况，充分运用审计手段，解决制度性、政策性问题。开展政策跟踪审计，必须坚持审计监督的基本要求，以揭示政策执行过程中不同阶段出现的问题，促进政策不断完善为目的，持续发挥审计的预防、揭露、抵御等建设性作用；它不同于政策制定和执行部门对政策实施过程进行跟踪检查和情况反馈。它与政策制定和执行部门没有利害关系，决定了跟踪审计政策及其执行情况的监督工作能够独立的和客观公正的进行。
二、开展政策跟踪审计的现实意义
（一）有利于发挥审计“免疫”功能。开展政策跟踪审计，发现政府及部门制定的大政方针政策是否得到良好贯彻实施，是否存在由于政策不科学、不合理而在实际执行中影响政策效果，审计通过解读文件、数据分析、模型对比等发现其中的问题，及时向政府、政策制定的相关部门反映，使政策制定部门第一时间完善政策，充分发挥审计“免疫”功能，促进国家良好治理。
（二）有利于加快审计全面转型。开展政策跟踪审计，不同于传统的财务收支审计，这要求审计机关和审计人员摆脱传统思维、方法开展政策跟踪审计。审计机关在立项上更注重项目预评估，即政策法规是否绩效、科学、合理；审计人员在政策审计中需要运用数据模型分析、文件对比、调查问卷等方法，这一切都需要审计人员思维和能力全面提升，有利于加快审计全面转型。
（三）有利于提升审计人员综合业务能力。由于开展跟踪审计尚处于起步探索阶段，没有成熟的经验和做法值得借鉴，审计人员需要通过发挥自身主观能动性，拓展思维评价政策科学合理，跟踪政策制定方、实施方、受益方等多个部门和群体，深入了解政策制定背景，分析政策实施情况，揭示政策运行中存在的问题，并提出相对应的审计建议和意见。这一切需要审计人员培养宏观思维能力，而不是微观的就事论事，就数据而数据，而是透过现象分析本质的综合业务能力。
（四）有利于进一步提升审计公信力。开展政策跟踪审计，从审计独立性视角分析政策绩效，可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行情况评估造成的不利影响，从而确保跟踪审计反映问题和提出意见建议的协调性和完整性，有利于进一步提升审计公信力，而且也有利于打造阳光政府建设。
三、当前开展政策跟踪审计着力点
（一）民生政策跟踪审计。民生首次出现在《左传.宣公十二年》：“民生在勤、勤则不匮”。党的十七大报告提出构建“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的和谐社会，正是突出了要将民生问题作为建设和谐社会的根本性和全局性问题。而构建和谐社会的关键在于“以人为本”，最根本的就是要以人民的利益共享为本，以人民的生活水平的改善为本。“以人为本”首先必须关注民生。因此，一定意义上说，“以人为本”就是以“民生”为本。
近年来，我国民生问题主要涉及就业、社会保障、教育、住房、医疗、收入分配、食品安全以及反腐倡廉等方面，而对应的民生审计可分为生计审计、生活审计、权益审计、廉洁审计和公平正义审计，具体有基本养老保险基金在内的五项社保基金审计、失地农民生活保障审计、城乡居民养老保险审计、新型农村合作医疗审计、城乡低保资金审计、食品药品安全审计、保障性住房跟踪审计、住房公积金审计、学前教育审计等等。
根据民生审计内涵及范畴，我们应该如何定位民生政策跟踪审计着力点呢？由于民生政策涉及广大公民，对象极广，因此跟踪审计应通过调查问卷、数据分析、预测等方法重点关注政策的公平性、 关注政策的执行中是否有夹心层等。如基本养老保险基金政策跟踪审计，宏观上应关注个人账户做实情况、基金保值增值、基金支撑能力、历年陈欠核销等；微观上应关注是否保尽保，应收尽收，
养老审批是否规范，养老金计发是否准确、及时等；又如失地农民生活保障政策跟踪审计应关注被征地农民是否应保未保，市镇财政配套是否到位，基金是否专款专用，失地农民领取养老金能否有效保障实际生活等；城乡最低生活保障制度跟踪审计应关注低保制度体系的建立健全情况及实际执行中存在的漏洞，低保入口把关难，是否存在“破窗效应”；低保办法是否完善，部分条款是否操作性不强；人员配置能否跟上管理需要，政策执行是否有漏洞；低保出口是否顺畅，财政负担是否将日益增大；低保卡“含金量”日高，政策公平性是否受到质疑。又如保障性住房政策跟踪审计，应跟踪建设资金的管理和使用、工程设计和质量、住房分配和后续管理以及退出机制的建立等情况等。
（二）经济政策跟踪审计。刘家义在2011年全国审计工作会议上的讲话中指出围绕积极财政政策和稳健货币政策的贯彻落实，着力提高财政、金融审计的有效性和及时性，加大对重大政策措施贯彻执行情况的跟踪审计力度。要在审计财政财务收支真实合法性的基础上，着力监督检查财政、金融、产业、土地、税收、环保等经济政策措施的执行情况，及时揭露和查处违背政策要求、有令不行、有禁不止的行为，促进政令畅通；深入分析政策目标的实现情况和实施效果，及时揭示和反映政策措施不完善、不配套、不衔接以及政策目标未实现等问题，促进各项政策措施更加符合实际，更加合理和有效；发挥审计独立、客观、涉及经济社会各方面的优势，密切关注经济社会运行趋势，及时揭示和反映新情况、新问题，为政策措施的及时调整、完善提供参考和依据。
经济政策跟踪审计如何确立着力点呢？由于经济政策执行情况影响宏观经济正常运行、引导经济转型中具有重要作用。因此，经济政策跟踪审计着力点应重点关注政策执行过程中的绩效，具体可采用数据模型、纵向对比等方法，对政策实际执行效果进行评价。如经济扶持资金政策跟踪审计应通过投入与效益配比情况进行分析奖励补助的效益是否明显，财政扶持政策是否合理，被扶持企业对地方财政贡献率是否配比，扶持政策管理体制是否顺畅，扶持政策是否有效的跟踪问效机制等。又如财政转移支付资金政策跟踪审计，应关注政府或财政部门是否建立健全上级专项补助资金的管理制度或管理办法，行业主管部门对各种专项资金的使用管理是否有具体、相应管理措施；预算管理是否科学；项目管理是否评审，论证是否充分；资金使用中是否存在长期闲置等。
（三）文化政策跟踪审计。十七届六中全会专题研究了文化大发展大繁荣主题，指出“文化引领方向，凝聚奋斗力量，出台了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，首次发出在坚持和发展中国特色社会主义的伟大实践中进行文化创造，为把我国建设成为社会主义强国而努力奋斗的号召。
根据《决定》，“十二五”期间我国将综合运用行政、财政、金融、税收、土地等多种手段和政策措施来推进社会主义文化事业全面繁荣和文化产业的大发展。《决定》明确设立国家“国家文化发展基金”，中央、省、市三级要设立“农村文化建设专项资金”，提出了政府投入保障政策、文化经济政策、文化贸易促进政策、版权保护政策和法制保障政策等五个方面的政策措施来保障实施。这些政策措施能否落到实处，关系到文化事业发展的成败。
审计如何跟踪这些文化政策实施情况呢？由于文化是一个民族的精神和灵魂，是国家发展和民族和振兴的强大力量，因此，文化经济政策跟踪审计着力点应重点关注国家扶持文化建设的财政投入保障政策、文化经济政策、文化贸易促进政策、版权保护政策及法制保障政策等。对财政投入保障政策，主要审计是否建立健全同财力相匹配，同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制，文化支出占财政支出的比例是否逐年提高，公共文化服务建设资金和经费保障投入是否增加，文化遗产保护经费投入是否增加，是否以农村和基层为重点优先安排涉及广大人民群众切身利益的文化项目等。对于文化经济政策，主要审计财政、税收、金融、用地等方面对文化产业的扶持政策和对文化体制改革配套是否落到实处；在法制保障政策方面，主要检查关系公共文化服务保障、文化产业振兴和文化市场监管方面的政策体系是否建立健全、重大的政策措施是否上升为法律法规等。
四、开展政策跟踪审计对策思考
当前，各级审计机关开展政策跟踪审计，一般是基于对专项资金审计调查基础上，采用文件解读、数据对比、专家分析、调查问卷等方法，对政策执行情况进行跟踪审计，进而揭示政策是否有效执行，制度是否科学及合理。跟踪不仅仅是时间上的持续或者追溯，还应该坚持问题为主线，在不同单位、不同时点实施跟踪，使跟踪“由此及彼”、“由表及里”。所谓由此及彼，是指对发现的问题，追踪问题漫延的程度或存在的广度，从一个单位跟踪到整个领域，从单个现象发现普遍问题；所谓由表及里，是指从通过检查政策实施情况，揭露政策执行中的新情况和新问题入手，从体制、机制、制度以及政策措施层面整理入分析研究本质问题，提出审计建议和对策，促进政策的落实和完善。
（一）项目立项。政策跟踪审计项目实施成效好坏跟项目选择密不可分，因此如何有针对性的选择政策跟踪审计项目至关重要。当前审计机关应选择与日常审计业务密切相关的、影响深远的、经济性较强的、评价标准易于确定的政策项目。同时，在项目实施前，开展政策评估，分析政策是否为范性和试验性质的新政策，是否在执行过程中存在较大偏差；是否公众反响强烈以及效果是否显著。
（二）跟踪模式。政策跟踪审计按模式分，一般分为定期跟踪审计、不定期跟踪审计和实时跟踪审计三大类。定期跟踪审计，即定期反映政策实施成果和存在问题。如一年一度的慈善资金审计；不定期跟踪审计，即时间不固定跟踪，如领导交办审计；实时跟踪审计，即政策实施的当时就接受审计。
政策跟踪审计模式的选择应根据政策真正落地、产生效果的时间不同而相应不同，一是对于起效快的政策，需要审计机关在政策出台的较短时间内进行跟踪审计，以及时总结经验、发现问题，促使政策尽早加以调整。二是部分涉及老百姓切身利益的民生政策在公布后，需要审计机关立即实时跟踪审计，如2010年底国家新出台了城乡居民养老保险政策，宁波审计在政策出台后马上实施了城乡居民养老保险资金专项审计调查。三是对于一些周期较长、政策环境又处于不断变化之中的政策，特别是事关国家宏观发展全局的重大经济政策，审计应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，跟踪审计应分阶段、分时期选取多个时点进行评估。通常在政策执行的转折时期，如从无到有的试点时期，从点到面的政策推进期，政策普及后的成熟稳定期，容易出现各种管理漏洞，应实施定期跟踪审计。
（三）审计方法。开展政策跟踪审计，除了传统审计项目需要具备的审阅、查询、计算、函证等一般审计方法外，还必须结合政策的出台背景和辐射，广泛运用访谈、调查问卷法、专家论证、咨询法、因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法；数据库技术、SQL查询语句等方法。一是民生政策事关民生，要广泛运用访谈、调查问卷等方法，问情于民，问效于民，问计于民；二是基于政策关联多部门性，借用外脑，科学评价，即在数据分析基础上，运用专家论证、咨询等方法，以确保跟踪审计的公正性和有效性，也可以防止审计意见的失当和偏颇；三是政策效果评价，运用因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法，采集和不同时期的各种数据，运用比较分析方法，与前期历史数据、政策规定的要求开展比较分析，以掌握目前政策执行的效应，了解与政策规定要求的差距；四是政策预测，采用数学模型分析方法，预计未来可能产生的影响，如失地农民保险基金审计中根据享受人数及发放标准，按静态和动态测算未来五年、十年潜在的财政负担。
（四）审计成果。审计项目的成果离不开审计专报、信息、课题等载体。在政策跟踪审计中，应重视审计成果开发管理，及时通过信息、专报等形式反映各种政策在执行中存在的主要问题，政策是否绩效等。一是争取领导重视，取得批示。争取领导重视，千方百计使领导参与到审计项目中来，已成为审计项目创优的重要推手。因此，拉领导“下水”是政策跟踪审计项目成功的关键因素之一；二是结合课题研究，提升审计成果。审计调查的最终目的不仅要在体制、制度和机制层面提出审计建议，为领导决策提供参考，更重要的是从理论层面进行科学论证，提出切实可行的改进措施，从而从根本上解决问题。
政策跟踪审计区别于传统的财务收支审计，其审计理念、方法、模式及成果转换等都有很大差异，对审计人员综合能力也提出了更高的要求，它不仅需要用宏观思维分析微观现象，而且也需要从微观数据、事件中总结政策制度执行中的绩效及漏洞，进而提出相对应的审计建议及意见，促进政策完善，服务国家良好治理。因此，各级审计机关应大胆创新思维，加大审计转型力度，探索政策跟踪审计理论和实践，逐渐总结出一套政策跟踪审计成熟的操作经验及办法。（杨锋辉 徐鹤田）
参考文献：
[1] 郑建飞. 宁波民生审计研究与探索【M】.北京: 中国时代经济出版社,2011
[2] 熊召政. 张居正【M】.武汉: 长江文艺出版社,2009
[3] 赵华兴. 周敏凯.民生问题与政府“善治”—构建和谐社会的分析视角【J】.上海行政学院学报,2008(1)
[4]浙江审计网站：民生政策跟踪审计初探
【D/OL】http://www.zjsjt.gov.cn/art/2012/3/7/art_124_208401.html
[5]中国论文联盟：从温州拆迁安置政策审计浅析政策跟踪审计管理【D/OL】http://www.lwlm.com/Audits/201204/645596p2.htm
[6]伊春审计：抓住机遇 乘势而上 努力开创审计事业科学发展新局面—刘家义在全国审计工作会议上的讲话
【D/OL】http://www.ycssjj.gov.cn/zwgk/ShowArticle.asp?ArticleID=993
【关键字】政策 跟踪 审计 着力点 思考 实践
一、政策跟踪审计定义
《明史·食货志》：“一条鞭法者，总括一州之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官，一岁之役，官为佥募，力差则计其工食之货，量为增减，银差则计其交纳之费，加以增枆。凡额办、派办、京库岁需与存留供亿诸费，以及土贡方物，悉并一条。皆计亩征银折办于官，故谓之一条鞭法。 ” 一条鞭法出台的背景是明万历初年财政入不敷出，面临国家崩盘风险，首辅张居正推行一条鞭法，促进明朝财政的再度繁荣。而一条鞭法实施的背后就有审计的影子，即户部主持的清查全国皇室“子粒田”，发现之前的税收政策体制不完善，最终促使出台了一条鞭法实施。
清查“子粒田”，厘清赋税体制，这是政策跟踪审计的一个典型实例。那什么是政策跟踪审计呢？政策跟踪审计是指审计机关依法对政府及其部门出台的措施、手段、制度等进行分阶段、有重点的持续性、过程性审计，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标，围绕政策措施的执行情况和重大决策的落实情况，充分运用审计手段，解决制度性、政策性问题。开展政策跟踪审计，必须坚持审计监督的基本要求，以揭示政策执行过程中不同阶段出现的问题，促进政策不断完善为目的，持续发挥审计的预防、揭露、抵御等建设性作用；它不同于政策制定和执行部门对政策实施过程进行跟踪检查和情况反馈。它与政策制定和执行部门没有利害关系，决定了跟踪审计政策及其执行情况的监督工作能够独立的和客观公正的进行。
二、开展政策跟踪审计的现实意义
（一）有利于发挥审计“免疫”功能。开展政策跟踪审计，发现政府及部门制定的大政方针政策是否得到良好贯彻实施，是否存在由于政策不科学、不合理而在实际执行中影响政策效果，审计通过解读文件、数据分析、模型对比等发现其中的问题，及时向政府、政策制定的相关部门反映，使政策制定部门第一时间完善政策，充分发挥审计“免疫”功能，促进国家良好治理。
（二）有利于加快审计全面转型。开展政策跟踪审计，不同于传统的财务收支审计，这要求审计机关和审计人员摆脱传统思维、方法开展政策跟踪审计。审计机关在立项上更注重项目预评估，即政策法规是否绩效、科学、合理；审计人员在政策审计中需要运用数据模型分析、文件对比、调查问卷等方法，这一切都需要审计人员思维和能力全面提升，有利于加快审计全面转型。
（三）有利于提升审计人员综合业务能力。由于开展跟踪审计尚处于起步探索阶段，没有成熟的经验和做法值得借鉴，审计人员需要通过发挥自身主观能动性，拓展思维评价政策科学合理，跟踪政策制定方、实施方、受益方等多个部门和群体，深入了解政策制定背景，分析政策实施情况，揭示政策运行中存在的问题，并提出相对应的审计建议和意见。这一切需要审计人员培养宏观思维能力，而不是微观的就事论事，就数据而数据，而是透过现象分析本质的综合业务能力。
（四）有利于进一步提升审计公信力。开展政策跟踪审计，从审计独立性视角分析政策绩效，可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行情况评估造成的不利影响，从而确保跟踪审计反映问题和提出意见建议的协调性和完整性，有利于进一步提升审计公信力，而且也有利于打造阳光政府建设。
三、当前开展政策跟踪审计着力点
（一）民生政策跟踪审计。民生首次出现在《左传.宣公十二年》：“民生在勤、勤则不匮”。党的十七大报告提出构建“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的和谐社会，正是突出了要将民生问题作为建设和谐社会的根本性和全局性问题。而构建和谐社会的关键在于“以人为本”，最根本的就是要以人民的利益共享为本，以人民的生活水平的改善为本。“以人为本”首先必须关注民生。因此，一定意义上说，“以人为本”就是以“民生”为本。
近年来，我国民生问题主要涉及就业、社会保障、教育、住房、医疗、收入分配、食品安全以及反腐倡廉等方面，而对应的民生审计可分为生计审计、生活审计、权益审计、廉洁审计和公平正义审计，具体有基本养老保险基金在内的五项社保基金审计、失地农民生活保障审计、城乡居民养老保险审计、新型农村合作医疗审计、城乡低保资金审计、食品药品安全审计、保障性住房跟踪审计、住房公积金审计、学前教育审计等等。
根据民生审计内涵及范畴，我们应该如何定位民生政策跟踪审计着力点呢？由于民生政策涉及广大公民，对象极广，因此跟踪审计应通过调查问卷、数据分析、预测等方法重点关注政策的公平性、 关注政策的执行中是否有夹心层等。如基本养老保险基金政策跟踪审计，宏观上应关注个人账户做实情况、基金保值增值、基金支撑能力、历年陈欠核销等；微观上应关注是否保尽保，应收尽收，
养老审批是否规范，养老金计发是否准确、及时等；又如失地农民生活保障政策跟踪审计应关注被征地农民是否应保未保，市镇财政配套是否到位，基金是否专款专用，失地农民领取养老金能否有效保障实际生活等；城乡最低生活保障制度跟踪审计应关注低保制度体系的建立健全情况及实际执行中存在的漏洞，低保入口把关难，是否存在“破窗效应”；低保办法是否完善，部分条款是否操作性不强；人员配置能否跟上管理需要，政策执行是否有漏洞；低保出口是否顺畅，财政负担是否将日益增大；低保卡“含金量”日高，政策公平性是否受到质疑。又如保障性住房政策跟踪审计，应跟踪建设资金的管理和使用、工程设计和质量、住房分配和后续管理以及退出机制的建立等情况等。
（二）经济政策跟踪审计。刘家义在2011年全国审计工作会议上的讲话中指出围绕积极财政政策和稳健货币政策的贯彻落实，着力提高财政、金融审计的有效性和及时性，加大对重大政策措施贯彻执行情况的跟踪审计力度。要在审计财政财务收支真实合法性的基础上，着力监督检查财政、金融、产业、土地、税收、环保等经济政策措施的执行情况，及时揭露和查处违背政策要求、有令不行、有禁不止的行为，促进政令畅通；深入分析政策目标的实现情况和实施效果，及时揭示和反映政策措施不完善、不配套、不衔接以及政策目标未实现等问题，促进各项政策措施更加符合实际，更加合理和有效；发挥审计独立、客观、涉及经济社会各方面的优势，密切关注经济社会运行趋势，及时揭示和反映新情况、新问题，为政策措施的及时调整、完善提供参考和依据。
经济政策跟踪审计如何确立着力点呢？由于经济政策执行情况影响宏观经济正常运行、引导经济转型中具有重要作用。因此，经济政策跟踪审计着力点应重点关注政策执行过程中的绩效，具体可采用数据模型、纵向对比等方法，对政策实际执行效果进行评价。如经济扶持资金政策跟踪审计应通过投入与效益配比情况进行分析奖励补助的效益是否明显，财政扶持政策是否合理，被扶持企业对地方财政贡献率是否配比，扶持政策管理体制是否顺畅，扶持政策是否有效的跟踪问效机制等。又如财政转移支付资金政策跟踪审计，应关注政府或财政部门是否建立健全上级专项补助资金的管理制度或管理办法，行业主管部门对各种专项资金的使用管理是否有具体、相应管理措施；预算管理是否科学；项目管理是否评审，论证是否充分；资金使用中是否存在长期闲置等。
（三）文化政策跟踪审计。十七届六中全会专题研究了文化大发展大繁荣主题，指出“文化引领方向，凝聚奋斗力量，出台了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，首次发出在坚持和发展中国特色社会主义的伟大实践中进行文化创造，为把我国建设成为社会主义强国而努力奋斗的号召。
根据《决定》，“十二五”期间我国将综合运用行政、财政、金融、税收、土地等多种手段和政策措施来推进社会主义文化事业全面繁荣和文化产业的大发展。《决定》明确设立国家“国家文化发展基金”，中央、省、市三级要设立“农村文化建设专项资金”，提出了政府投入保障政策、文化经济政策、文化贸易促进政策、版权保护政策和法制保障政策等五个方面的政策措施来保障实施。这些政策措施能否落到实处，关系到文化事业发展的成败。
审计如何跟踪这些文化政策实施情况呢？由于文化是一个民族的精神和灵魂，是国家发展和民族和振兴的强大力量，因此，文化经济政策跟踪审计着力点应重点关注国家扶持文化建设的财政投入保障政策、文化经济政策、文化贸易促进政策、版权保护政策及法制保障政策等。对财政投入保障政策，主要审计是否建立健全同财力相匹配，同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制，文化支出占财政支出的比例是否逐年提高，公共文化服务建设资金和经费保障投入是否增加，文化遗产保护经费投入是否增加，是否以农村和基层为重点优先安排涉及广大人民群众切身利益的文化项目等。对于文化经济政策，主要审计财政、税收、金融、用地等方面对文化产业的扶持政策和对文化体制改革配套是否落到实处；在法制保障政策方面，主要检查关系公共文化服务保障、文化产业振兴和文化市场监管方面的政策体系是否建立健全、重大的政策措施是否上升为法律法规等。
四、开展政策跟踪审计对策思考
当前，各级审计机关开展政策跟踪审计，一般是基于对专项资金审计调查基础上，采用文件解读、数据对比、专家分析、调查问卷等方法，对政策执行情况进行跟踪审计，进而揭示政策是否有效执行，制度是否科学及合理。跟踪不仅仅是时间上的持续或者追溯，还应该坚持问题为主线，在不同单位、不同时点实施跟踪，使跟踪“由此及彼”、“由表及里”。所谓由此及彼，是指对发现的问题，追踪问题漫延的程度或存在的广度，从一个单位跟踪到整个领域，从单个现象发现普遍问题；所谓由表及里，是指从通过检查政策实施情况，揭露政策执行中的新情况和新问题入手，从体制、机制、制度以及政策措施层面整理入分析研究本质问题，提出审计建议和对策，促进政策的落实和完善。
（一）项目立项。政策跟踪审计项目实施成效好坏跟项目选择密不可分，因此如何有针对性的选择政策跟踪审计项目至关重要。当前审计机关应选择与日常审计业务密切相关的、影响深远的、经济性较强的、评价标准易于确定的政策项目。同时，在项目实施前，开展政策评估，分析政策是否为范性和试验性质的新政策，是否在执行过程中存在较大偏差；是否公众反响强烈以及效果是否显著。
（二）跟踪模式。政策跟踪审计按模式分，一般分为定期跟踪审计、不定期跟踪审计和实时跟踪审计三大类。定期跟踪审计，即定期反映政策实施成果和存在问题。如一年一度的慈善资金审计；不定期跟踪审计，即时间不固定跟踪，如领导交办审计；实时跟踪审计，即政策实施的当时就接受审计。
政策跟踪审计模式的选择应根据政策真正落地、产生效果的时间不同而相应不同，一是对于起效快的政策，需要审计机关在政策出台的较短时间内进行跟踪审计，以及时总结经验、发现问题，促使政策尽早加以调整。二是部分涉及老百姓切身利益的民生政策在公布后，需要审计机关立即实时跟踪审计，如2010年底国家新出台了城乡居民养老保险政策，宁波审计在政策出台后马上实施了城乡居民养老保险资金专项审计调查。三是对于一些周期较长、政策环境又处于不断变化之中的政策，特别是事关国家宏观发展全局的重大经济政策，审计应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，跟踪审计应分阶段、分时期选取多个时点进行评估。通常在政策执行的转折时期，如从无到有的试点时期，从点到面的政策推进期，政策普及后的成熟稳定期，容易出现各种管理漏洞，应实施定期跟踪审计。
（三）审计方法。开展政策跟踪审计，除了传统审计项目需要具备的审阅、查询、计算、函证等一般审计方法外，还必须结合政策的出台背景和辐射，广泛运用访谈、调查问卷法、专家论证、咨询法、因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法；数据库技术、SQL查询语句等方法。一是民生政策事关民生，要广泛运用访谈、调查问卷等方法，问情于民，问效于民，问计于民；二是基于政策关联多部门性，借用外脑，科学评价，即在数据分析基础上，运用专家论证、咨询等方法，以确保跟踪审计的公正性和有效性，也可以防止审计意见的失当和偏颇；三是政策效果评价，运用因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法，采集和不同时期的各种数据，运用比较分析方法，与前期历史数据、政策规定的要求开展比较分析，以掌握目前政策执行的效应，了解与政策规定要求的差距；四是政策预测，采用数学模型分析方法，预计未来可能产生的影响，如失地农民保险基金审计中根据享受人数及发放标准，按静态和动态测算未来五年、十年潜在的财政负担。
（四）审计成果。审计项目的成果离不开审计专报、信息、课题等载体。在政策跟踪审计中，应重视审计成果开发管理，及时通过信息、专报等形式反映各种政策在执行中存在的主要问题，政策是否绩效等。一是争取领导重视，取得批示。争取领导重视，千方百计使领导参与到审计项目中来，已成为审计项目创优的重要推手。因此，拉领导“下水”是政策跟踪审计项目成功的关键因素之一；二是结合课题研究，提升审计成果。审计调查的最终目的不仅要在体制、制度和机制层面提出审计建议，为领导决策提供参考，更重要的是从理论层面进行科学论证，提出切实可行的改进措施，从而从根本上解决问题。
政策跟踪审计区别于传统的财务收支审计，其审计理念、方法、模式及成果转换等都有很大差异，对审计人员综合能力也提出了更高的要求，它不仅需要用宏观思维分析微观现象，而且也需要从微观数据、事件中总结政策制度执行中的绩效及漏洞，进而提出相对应的审计建议及意见，促进政策完善，服务国家良好治理。因此，各级审计机关应大胆创新思维，加大审计转型力度，探索政策跟踪审计理论和实践，逐渐总结出一套政策跟踪审计成熟的操作经验及办法。（杨锋辉 徐鹤田）
参考文献：
[1] 郑建飞. 宁波民生审计研究与探索【M】.北京: 中国时代经济出版社,2011
[2] 熊召政. 张居正【M】.武汉: 长江文艺出版社,2009
[3] 赵华兴. 周敏凯.民生问题与政府“善治”—构建和谐社会的分析视角【J】.上海行政学院学报,2008(1)
[4]浙江审计网站：民生政策跟踪审计初探
【D/OL】http://www.zjsjt.gov.cn/art/2012/3/7/art_124_208401.html
[5]中国论文联盟：从温州拆迁安置政策审计浅析政策跟踪审计管理【D/OL】http://www.lwlm.com/Audits/201204/645596p2.htm
[6]伊春审计：抓住机遇 乘势而上 努力开创审计事业科学发展新局面—刘家义在全国审计工作会议上的讲话
【D/OL】http://www.ycssjj.gov.cn/zwgk/ShowArticle.asp?ArticleID=993
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