浅谈地方政府治理模式下的省长经济责任审计
史爱珍（审计署太原办）
地方治理是国家治理的基础单元和重要组成部分，省长作为地方政府的行政长官，是地方治理的主要担当者和第一责任人。开展省长经济责任审计，只有关注地方治理模式及其治理业绩，才能更准确把握省长经济责任审计的重点和关键。
一、地方治理的运行机制
地方治理是国家治理的基础。它是以当代治理理念和思维为基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程；是在一定的贴近公民生活的地理空间内，依托于政府组织和民间的社会组织机制等各种组织的网络体系，协同完成和实现公共服务的提供和社会事务的管理过程，进而达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。目前，地方治理格局呈现以下特点：
（一）与地方治理相配套的层级架构。目前地方政府体制是由省—市—县（区）—乡（镇）四级政府组成。具体而言，农村与城市层级架构不同：前者是“省—市—县—乡（镇）—村”格局，主要特点是“四级政府、一级自治”。“四级政府”包括省、市、县、乡级政府，“一级自治”主要是乡镇直接指导下的村民自治；后者是“省—市—区—街道—社区”格局，主要特点是“三级政府、四级管理、一级自治”。“三级政府”包括省、市、区级政府，“四级管理”主要是省、市、区、街道办事处的管理，“一级自治”主要是街道办事处直接指导下的社区居民自治。
（二）与事权财权相配套的分配机制。改革开放以来，我国政府治理结构进行了根本改革。1994年我国实行分税制，初步划定了各级政府间的事权与财权分配关系，也基本理顺了各级政府的职能关系、财政关系。与地方政府四个级次相适应，财政体制也由四级财政组成。作为一种地方治理工具，它要求在合理界定各级政府事权的前提下，按照一定的财政原则，将政府财力在各级政府间进行有效配置，同时通过上级政府对下级政府的转移支付制度，使得各级政府承担的政府职能与其可支配财力相适应。
（三）与治理业绩考核挂钩的指标体系。地方治理过程中，政府发挥着主导作用。为了实现经济赶超和调动地方各级政府积极性，地方政府制定了以经济增长为中心的各项经济社会发展目标，再将目标予以具体化和数字化，并以指标和任务的形式分派给下级政府，以下达指标完成情况作为评价、考核各级政府的主要依据，各级地方政府官员的升迁、奖惩同其完成的指标情况挂钩，有的甚至实行“一票否决制”。同时，地方政府还必须完成中央政府下达的各项指标。
二、地方治理的主要内容
按治理内容划分，地方治理包括三个层面：一是经济治理，是实现地方治理的首要前提和物质基石，目的是通过保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性；二是政治治理，是地方治理得以实现的第二个前提条件，是实施其他治理的重要媒介，目的是改进政府运行机制，改善政府绩效；三是社会治理，包括推动社会公正、规范社会秩序、提供公共服务等内容。
（一）地方经济治理。经济治理主要包括：一是引导地方经济发展方向，协调产业行业发展，充分利用地方资源，维护地方经济安全；二是制定各种法规和市场规则，维护市场契约关系和市场秩序，创造良好的竞争环境；三是组织生产公共产品，负责公共道路、机场、水电等基础设施及其它公共事业保障体系建设；四是管理和监督国有资产运营，确保国有资产保值和增值；五是制定收入分配政策，建立健全社会保障制度，维护收入分配公平公正；六是组织和管理地区重点建设项目，保证地方基础设施建设、对外经济技术交流和合作顺利进行。
（二）地方政治治理。政治治理主要包括转变政府职能、优化政治组织结构、加强依法行政、健全行政管理体制机制、推动反腐倡廉建设等方面。主要包括：一是健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。二是规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对市场经济运行的干预。三是加大机构整合力度，减少行政层次，降低行政成本。四是建立健全权力运行制约和监督体系。推进权力运行公开化、规范化，让权力在阳光下运行。
（三）地方社会治理。从范畴上看，社会治理主要包括社会管理和公共服务两方面。其中社会管理方面，地方政府通过制定政策法规，管理规范社会组织，培育合理的社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公平正义，建设协调发展的社会环境；公共服务方面，地方政府要为社会公共需求提供公共产品的服务，主要包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会政治、经济、文化活动提供保障。
三、地方治理与省长经济责任审计
（一）省长经济责任审计是对地方治理的法定监督。省长是地方省级行政区域的行政首长，是实施地方治理的第一责任人。《审计法》第25条明确规定，审计机关按照国家有关规定，对国家机关的主要负责人，在任职期间对本地区的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发（2010）32号，以下简称“两办规定”) 第2条明确规定，地方各级政府的正职领导干部（省长）属于经济责任审计的审计对象。对省长进行经济责任审计，就是要对地方治理情况进行审计，这是法律赋予审计机关的法定权限。
（二）省长经济责任审计是推动地方治理的重要保障。首先，通过对地方宏观调控政策落实、产业结构调整、国有资产保值增值情况的审计，以及对省级财政收支、政府债务和政府重大投资项目的重点审计，及时发现存在问题并提出改进建议，服务地方经济治理；其次，通过对地方治理中存在的体制缺陷、中央地方财权分配体制、地方治理约束机制、考核机制不健全等突出问题进行调查研究，推动地方政府政治体制改革，服务地方政治治理；第三，加大重大民生项目和惠民政策落实情况的审计力度，加强对教育、卫生、文化建设等专项资金的审计，揭示和纠正严重损害人民群众切身利益的行为，服务地方社会治理。
（三）省长经济责任审计是促进领导干部提高治理能力建设的重要措施。一方面，在省长经济责任审计工作中，对省长在工作中是否存在失职行为、是否应当承担责任以及责任的大小，做出明确的评判和评价，保障权力与责任相匹配，促进地方综合治理能力的提高；另一方面，有利于约束领导干部的决策行为，促进领导干部依法行政、依法治理。加强对省长决策程序的审计，促进其科学决策、民主决策和依法决策，避免“越位”、“缺位”和“错位”，更好地推动地方经济社会发展和实现地方的“良治”。
四、地方治理模式下省长经济责任审计的重点内容
（一）地方依法治理情况。现行地方治理法规滞后，地方治理行为缺乏有效的监督约束机制。地方政府在实施地方治理过程中，往往存在片面追求地方利益、本地区GDP增长，忽视整体利益和区域经济协调可持续发展问题。审计中应重点关注：一是地方治理相关法律法规的健全有效性，并关注政策法规的执行情况，重点揭示地方政府违反规定片面追求政绩、搞“政绩工程”、“形象工程”等问题；二是地方治理的决策程序及决策执行情况，重点揭示违规决策、越权审批、违规审批等问题；三是省长遵守廉洁从政规定情况，重点揭示利用职权和职务上的影响谋取不正当利益、违规私自从事营利性活动等问题。
（二）地方产业结构治理情况。调整产业结构，促使经济增长方式由粗放型向集约型转化是地方治理的重要内容。审计中应重点关注地方政府落实国家产业调控政策措施情况，推进地方产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展情况；关注地方政府制定实施的产业调整振兴规划是否符合国家宏观调控政策情况；关注地方政府对电力、煤炭、钢铁等行业建设项目的审批和企业的引进是否符合国家产业政策规定。
（三）地方生态环境治理情况。省长是所辖行政区域内进行环境保护和节能减排工作的第一责任人。审计中应重点关注：一是关注地方政府落实环境保护目标责任制的具体措施；重点检查水污染物总量、二氧化硫总量等削减指标实际完成情况；二是关注地方政府落实节能减排目标责任制情况，检查关停小火电机组、淘汰落后钢铁生产能力等目标完成情况；三是关注重大污染事件及后续处理情况，检查重点建设项目在环评方面是否存在越权审批等问题。
（四）地方投资环境治理情况。优化地方投资环境、吸引外资投入已成为地方治理的一项重要内容。近年来，一些地方政府为拉动地方经济转型跨越发展，完成GDP、引资总量等考核指标，违反国家规定给予引入企业优惠政策。审计中应重点关注：一是地方政府出台招商引资优惠政策，给予企业土地、税收收入返还或以财政补贴等多种补助，增加财政负担的问题；二是检查地方政府在招商引资项目审查过程中是否严格执行国家相关产业政策，是否存在盲目引入“两高一资”、产能过剩项目等问题；三是关注引入企业给当地地方经济发展带来的经济、社会效益情况。
（五）地方财政及债务治理情况。地方经济、政治、社会治理有赖于地方财力作保障。审计中应重点关注：一是要以省本级财政收支管理的完整性、真实性、合规性和收支结构的合理性，检查是否存在违规减免税收收入和土地出让金等非税收入、擅自扩大范围执行出口退税政策等；检查财政支出是否向民生等重点领域倾斜，是否严控“三公”经费支出，农业、教育、科技支出的安排是否符合法定增长要求。二是反映地方政府债务的规模变化情况，揭示政府债务管理中存在的突出问题。三是关注中央与地方财政管理体制、分配体制存在的突出问题。
（六）地方民生治理情况。民生问题不仅是重要的经济问题、社会问题，也是重大的政治问题。加快推进以改善民生为重点的地方社会治理，是地方政府的工作中心和重要任务。审计中应重点关注：一是关注社会保障、九年制义务教育、公共医疗卫生等民生资金使用情况，重点查处侵占群众利益的问题；二是关注地方惠民政策的落实情况，重点查处教育高收费、医疗乱收费、环境污染损害群众健康等突出问题；三是关注惠民工程及资金使用效益情况，查处挤占、挪用、截留、套取工程款等问题。
（七）地方农业治理情况。促进农业稳定发展、农民持续增收是地方治理的重要任务。农村耕地保护及粮食生产的第一责任人是省长。审计中应重点关注：一是本地区的粮食生产、流通秩序是否正常，是否采取有效措施提高粮食综合生产能力、保持市场粮食价格的基本稳定和有效供应；二是所在行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积是否符合国务院下达的考核指标；三是关注本地区农民人均收入情况，对农民收入结构进行分析研究。
（八）地方治理绩效情况。地方治理的效果最终体现是地方各项经济、社会指标完成情况。经济责任审计必须关注地方治理绩效情况，并对各项指标进行比较分析。主要包括：一是地方经济治理效益指标，主要包括导向性指标和约束性指标。其中导向性指标包括:地区生产总值、全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口总额、财政总收入、一般预算收入、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入等；约束性指标包括：单位GDP能耗降幅、居民消费价格指数、城镇新增就业岗位（个）、城镇登记失业率(万人)等。二是地方社会治理效益指标。主要指标包括：公共教育、科技事业、公共卫生与计划生育、社会保障与就业服务、公共设施、资源生态保护与节能减排、公共安全与生产安全、新农村建设等方面的各项具体经济指标。（史爱珍）
参考资料：
[1]《地方财政与治理能力》 王敬尧2012年12月；.
[2]《从管理到治理：中国地方治理现状》 尹冬华 2006年5月；
[3]《地方政府治理新论》 李明强 贺艳芳 2010年12月；
[4]《生态文明城市建设与地方政府治理》 申振东 龙海波 2011年9月；
[5]《中国地方官员治理的增长绩效》 徐现祥 王贤彬 2011年5月；
[6]《国家治理与政策变迁》 严强 2008年12月
[7]《中国省级政府公共治理效能评价指标体系设计》施雪华 方盛举 2010年2月
一、地方治理的运行机制
地方治理是国家治理的基础。它是以当代治理理念和思维为基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程；是在一定的贴近公民生活的地理空间内，依托于政府组织和民间的社会组织机制等各种组织的网络体系，协同完成和实现公共服务的提供和社会事务的管理过程，进而达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。目前，地方治理格局呈现以下特点：
（一）与地方治理相配套的层级架构。目前地方政府体制是由省—市—县（区）—乡（镇）四级政府组成。具体而言，农村与城市层级架构不同：前者是“省—市—县—乡（镇）—村”格局，主要特点是“四级政府、一级自治”。“四级政府”包括省、市、县、乡级政府，“一级自治”主要是乡镇直接指导下的村民自治；后者是“省—市—区—街道—社区”格局，主要特点是“三级政府、四级管理、一级自治”。“三级政府”包括省、市、区级政府，“四级管理”主要是省、市、区、街道办事处的管理，“一级自治”主要是街道办事处直接指导下的社区居民自治。
（二）与事权财权相配套的分配机制。改革开放以来，我国政府治理结构进行了根本改革。1994年我国实行分税制，初步划定了各级政府间的事权与财权分配关系，也基本理顺了各级政府的职能关系、财政关系。与地方政府四个级次相适应，财政体制也由四级财政组成。作为一种地方治理工具，它要求在合理界定各级政府事权的前提下，按照一定的财政原则，将政府财力在各级政府间进行有效配置，同时通过上级政府对下级政府的转移支付制度，使得各级政府承担的政府职能与其可支配财力相适应。
（三）与治理业绩考核挂钩的指标体系。地方治理过程中，政府发挥着主导作用。为了实现经济赶超和调动地方各级政府积极性，地方政府制定了以经济增长为中心的各项经济社会发展目标，再将目标予以具体化和数字化，并以指标和任务的形式分派给下级政府，以下达指标完成情况作为评价、考核各级政府的主要依据，各级地方政府官员的升迁、奖惩同其完成的指标情况挂钩，有的甚至实行“一票否决制”。同时，地方政府还必须完成中央政府下达的各项指标。
二、地方治理的主要内容
按治理内容划分，地方治理包括三个层面：一是经济治理，是实现地方治理的首要前提和物质基石，目的是通过保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性；二是政治治理，是地方治理得以实现的第二个前提条件，是实施其他治理的重要媒介，目的是改进政府运行机制，改善政府绩效；三是社会治理，包括推动社会公正、规范社会秩序、提供公共服务等内容。
（一）地方经济治理。经济治理主要包括：一是引导地方经济发展方向，协调产业行业发展，充分利用地方资源，维护地方经济安全；二是制定各种法规和市场规则，维护市场契约关系和市场秩序，创造良好的竞争环境；三是组织生产公共产品，负责公共道路、机场、水电等基础设施及其它公共事业保障体系建设；四是管理和监督国有资产运营，确保国有资产保值和增值；五是制定收入分配政策，建立健全社会保障制度，维护收入分配公平公正；六是组织和管理地区重点建设项目，保证地方基础设施建设、对外经济技术交流和合作顺利进行。
（二）地方政治治理。政治治理主要包括转变政府职能、优化政治组织结构、加强依法行政、健全行政管理体制机制、推动反腐倡廉建设等方面。主要包括：一是健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。二是规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对市场经济运行的干预。三是加大机构整合力度，减少行政层次，降低行政成本。四是建立健全权力运行制约和监督体系。推进权力运行公开化、规范化，让权力在阳光下运行。
（三）地方社会治理。从范畴上看，社会治理主要包括社会管理和公共服务两方面。其中社会管理方面，地方政府通过制定政策法规，管理规范社会组织，培育合理的社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公平正义，建设协调发展的社会环境；公共服务方面，地方政府要为社会公共需求提供公共产品的服务，主要包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会政治、经济、文化活动提供保障。
三、地方治理与省长经济责任审计
（一）省长经济责任审计是对地方治理的法定监督。省长是地方省级行政区域的行政首长，是实施地方治理的第一责任人。《审计法》第25条明确规定，审计机关按照国家有关规定，对国家机关的主要负责人，在任职期间对本地区的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发（2010）32号，以下简称“两办规定”) 第2条明确规定，地方各级政府的正职领导干部（省长）属于经济责任审计的审计对象。对省长进行经济责任审计，就是要对地方治理情况进行审计，这是法律赋予审计机关的法定权限。
（二）省长经济责任审计是推动地方治理的重要保障。首先，通过对地方宏观调控政策落实、产业结构调整、国有资产保值增值情况的审计，以及对省级财政收支、政府债务和政府重大投资项目的重点审计，及时发现存在问题并提出改进建议，服务地方经济治理；其次，通过对地方治理中存在的体制缺陷、中央地方财权分配体制、地方治理约束机制、考核机制不健全等突出问题进行调查研究，推动地方政府政治体制改革，服务地方政治治理；第三，加大重大民生项目和惠民政策落实情况的审计力度，加强对教育、卫生、文化建设等专项资金的审计，揭示和纠正严重损害人民群众切身利益的行为，服务地方社会治理。
（三）省长经济责任审计是促进领导干部提高治理能力建设的重要措施。一方面，在省长经济责任审计工作中，对省长在工作中是否存在失职行为、是否应当承担责任以及责任的大小，做出明确的评判和评价，保障权力与责任相匹配，促进地方综合治理能力的提高；另一方面，有利于约束领导干部的决策行为，促进领导干部依法行政、依法治理。加强对省长决策程序的审计，促进其科学决策、民主决策和依法决策，避免“越位”、“缺位”和“错位”，更好地推动地方经济社会发展和实现地方的“良治”。
四、地方治理模式下省长经济责任审计的重点内容
（一）地方依法治理情况。现行地方治理法规滞后，地方治理行为缺乏有效的监督约束机制。地方政府在实施地方治理过程中，往往存在片面追求地方利益、本地区GDP增长，忽视整体利益和区域经济协调可持续发展问题。审计中应重点关注：一是地方治理相关法律法规的健全有效性，并关注政策法规的执行情况，重点揭示地方政府违反规定片面追求政绩、搞“政绩工程”、“形象工程”等问题；二是地方治理的决策程序及决策执行情况，重点揭示违规决策、越权审批、违规审批等问题；三是省长遵守廉洁从政规定情况，重点揭示利用职权和职务上的影响谋取不正当利益、违规私自从事营利性活动等问题。
（二）地方产业结构治理情况。调整产业结构，促使经济增长方式由粗放型向集约型转化是地方治理的重要内容。审计中应重点关注地方政府落实国家产业调控政策措施情况，推进地方产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展情况；关注地方政府制定实施的产业调整振兴规划是否符合国家宏观调控政策情况；关注地方政府对电力、煤炭、钢铁等行业建设项目的审批和企业的引进是否符合国家产业政策规定。
（三）地方生态环境治理情况。省长是所辖行政区域内进行环境保护和节能减排工作的第一责任人。审计中应重点关注：一是关注地方政府落实环境保护目标责任制的具体措施；重点检查水污染物总量、二氧化硫总量等削减指标实际完成情况；二是关注地方政府落实节能减排目标责任制情况，检查关停小火电机组、淘汰落后钢铁生产能力等目标完成情况；三是关注重大污染事件及后续处理情况，检查重点建设项目在环评方面是否存在越权审批等问题。
（四）地方投资环境治理情况。优化地方投资环境、吸引外资投入已成为地方治理的一项重要内容。近年来，一些地方政府为拉动地方经济转型跨越发展，完成GDP、引资总量等考核指标，违反国家规定给予引入企业优惠政策。审计中应重点关注：一是地方政府出台招商引资优惠政策，给予企业土地、税收收入返还或以财政补贴等多种补助，增加财政负担的问题；二是检查地方政府在招商引资项目审查过程中是否严格执行国家相关产业政策，是否存在盲目引入“两高一资”、产能过剩项目等问题；三是关注引入企业给当地地方经济发展带来的经济、社会效益情况。
（五）地方财政及债务治理情况。地方经济、政治、社会治理有赖于地方财力作保障。审计中应重点关注：一是要以省本级财政收支管理的完整性、真实性、合规性和收支结构的合理性，检查是否存在违规减免税收收入和土地出让金等非税收入、擅自扩大范围执行出口退税政策等；检查财政支出是否向民生等重点领域倾斜，是否严控“三公”经费支出，农业、教育、科技支出的安排是否符合法定增长要求。二是反映地方政府债务的规模变化情况，揭示政府债务管理中存在的突出问题。三是关注中央与地方财政管理体制、分配体制存在的突出问题。
（六）地方民生治理情况。民生问题不仅是重要的经济问题、社会问题，也是重大的政治问题。加快推进以改善民生为重点的地方社会治理，是地方政府的工作中心和重要任务。审计中应重点关注：一是关注社会保障、九年制义务教育、公共医疗卫生等民生资金使用情况，重点查处侵占群众利益的问题；二是关注地方惠民政策的落实情况，重点查处教育高收费、医疗乱收费、环境污染损害群众健康等突出问题；三是关注惠民工程及资金使用效益情况，查处挤占、挪用、截留、套取工程款等问题。
（七）地方农业治理情况。促进农业稳定发展、农民持续增收是地方治理的重要任务。农村耕地保护及粮食生产的第一责任人是省长。审计中应重点关注：一是本地区的粮食生产、流通秩序是否正常，是否采取有效措施提高粮食综合生产能力、保持市场粮食价格的基本稳定和有效供应；二是所在行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积是否符合国务院下达的考核指标；三是关注本地区农民人均收入情况，对农民收入结构进行分析研究。
（八）地方治理绩效情况。地方治理的效果最终体现是地方各项经济、社会指标完成情况。经济责任审计必须关注地方治理绩效情况，并对各项指标进行比较分析。主要包括：一是地方经济治理效益指标，主要包括导向性指标和约束性指标。其中导向性指标包括:地区生产总值、全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口总额、财政总收入、一般预算收入、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入等；约束性指标包括：单位GDP能耗降幅、居民消费价格指数、城镇新增就业岗位（个）、城镇登记失业率(万人)等。二是地方社会治理效益指标。主要指标包括：公共教育、科技事业、公共卫生与计划生育、社会保障与就业服务、公共设施、资源生态保护与节能减排、公共安全与生产安全、新农村建设等方面的各项具体经济指标。（史爱珍）
参考资料：
[1]《地方财政与治理能力》 王敬尧2012年12月；.
[2]《从管理到治理：中国地方治理现状》 尹冬华 2006年5月；
[3]《地方政府治理新论》 李明强 贺艳芳 2010年12月；
[4]《生态文明城市建设与地方政府治理》 申振东 龙海波 2011年9月；
[5]《中国地方官员治理的增长绩效》 徐现祥 王贤彬 2011年5月；
[6]《国家治理与政策变迁》 严强 2008年12月
[7]《中国省级政府公共治理效能评价指标体系设计》施雪华 方盛举 2010年2月
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