试析未纳入预算的政府性基金和专项资金备案制度
杨栗华 (岳阳市审计局 )
【发布时间:2013年07月23日】
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    未纳入预算的政府性基金及专项资金备案制度是指分配、管理、使用基金及专项资金的单位将未纳入预算的政府性基金及专项资金分配、管理、使用等有关情况报同级监察、审计机关备案审查,以便及时纠正发现存在的问题,并提出建议意见的工作制度。近年来,各地监察、审计机关在案件侦办和审计监督中,发现部分未纳入预算的政府性基金及专项资金被滞留、截留、挪用、虚报冒领,甚至是贪污私分,造成这种状况的一个重要原因是没有建立政府性基金及专项资金备案制度。从一定意义上讲,建立未纳入预算的政府性基金及专项资金报监察、审计机关备案制度,对于强化监督、堵塞漏洞、防范风险、遏制腐败具有十分重要的作用。
    
    一、未纳入预算政府性基金和专项资金备案制度的理论分析
    
    (一)未纳入预算政府性基金和专项资金备案与受托责任。受托责任理论是监察、审计部门履行职责的重要理论基础。受托责任关系反映了国家的需要,国家的需要在内容和层次上总是在不断地变化和提高,因而受托关系责任关系也总是在不断地变化。随着经济的发展,民主进程的不断推进,人民民主意识不断增强,不管是作为委托人的社会公众,还是作为被委托人的各级政府和政府公职人员,都越来越关注未纳入预算政府性基金和专项资金的廉洁、安全和有效情况。因此,推行未纳入预算政府性基金和专项资金备案具有一定的客观必然性。
    (二)未纳入预算政府性基金和专项资金备案与监督职能。我国《监察法》规定监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况实施监察,《审计法》规定审计机关对被审计对象的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。而未纳入预算政府性基金和专项资金备案审查可以作为一种重要的廉政监督保障方式,使其监督权的实施更具一种具体的制度性保障。对未纳入预算政府性基金和专项资金进行一定的事前或事后审查,有利于基金和专项资金的分配管理和使用的廉洁性、安全性和有效性的落实,达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设和保障国民经济和社会健康发展的目的。因此,未纳入预算的政府性基金及专项资金使用情况抄报监察、审计机关备案,是加强政府性资金监督的有效途径,是政府层级监督的重要形式,是经济监督和官员权力监督的有效整合。
    (三)未纳入预算政府性基金和专项资金备案与公共财政。公共财政是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动,它具有公共性、法制性的特征。公共性要求政府和财政弥补市场的缺陷,法制性意味着政府的财政行为受响应法律程序的规范和约束。只有强化社会公共利益的财政行为约束和监督,才能有效防止权力执行过程中寻租型腐败行为发生,才能使财政真正产生效益。近年来,随着改革开放和财政体制改革的不断深入,中央财政加大对地方的转移支付力度,省级财政也加大了对地方经济建设和社会发展支持力度,各级财政基金和专项资金规模也逐年扩大,这些公共财政资金的监督必然摆上更加重要的议事日程。
    (四)未纳入预算政府性基金和专项资金备案与廉政风险。廉政风险产生于基金和专项资金运行过程中,其根源在于占有资源的政府(或代表政府行使职责的财政管理部门和资金使用单位)难以履行其承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定与发展可能受到损害,权力失控可能导致腐败。控制廉政风险的途径包括建立健全预防腐败的廉政监督体系,抓住最容易产生腐败问题的部位和环节,建立和完善监督制约机制。由上级或本级政府及其部门下发文件进行分配的、政府及其部门没有下发文件临时决定分配的、单位单次直接使用大额基金或专项资金未纳入政府性预算,是最容易产生腐败的地方,这就决定了对未纳入预算政府性基金和专项资金建立备案制度是防范廉政风险的有效途径之一。
    综上分析,未纳入预算政府性基金和专项资金备案是由受托责任引起的,也是监察审计职能的要求,通过对公共财政资金的监督,可以有效地防控廉政风险,确保财政专项资金的分配、管理和使用的廉洁性、安全性和有效性,维护经济发展和社会稳定。
    
    二、未纳入预算政府性基金和专项资金备案制度的实践分析
    
    (一)发展现状。近年来,各地监察、审计机关以重点领域的创新和关键环节的突破来推进整个反腐倡廉建设的深入开展,这又推动了资金备案的进程,从而将政府性基金和专项资金备案审查提上了议事日程。如:岳阳市人民政府采纳审计建议于2011年出台了《岳阳市未纳入预算政府性基金及专项资金管用情况抄报监察、审计机关备案暂行办法》,对备案单位的报备范围、报备方式、报备内容、报备程序,对审查机关的审查内容、审查权限、处理整改和责任追究等也作了明确规定,确保政府性基金及专项资金安全运行、规范管理和有效使用。2012年,岳阳市监察、审计机关组成未纳入预算政府性基金和专项资金备案联合审查组,实施备案主动性审查,进一步加强政府性基金及专项资金的监督管理,及时发现并整改问题,提高基金和专项资金使用单位的自警意识,在一定程度上尝试和实践了未纳入预算政府性基金和专项资金备案审查。
    (二)存在的主要问题
    1.备案依据刚性不足。备案审查依据为暂时性的规定,属于纪律约束性质的制度,缺乏上升为法律的刚性规定,虽然政府是制定的主体,但没有赋予行政法规的地位。
    2.报送备案审查的主动性不高。不少单位能做到主动及时报送备案,但仍有一些部门报送备案资料积极性不高,没有将备案制度放在应有的高度予以重视。部分单位对备案制度不理解,对备案制度的必要性认识不足大大削弱了未纳入预算政府性基金和专项资金备案审查工作的实效性。
    3.备案材料报送水平欠缺。有些单位填报的备案表,是经过了人为的描述,同时附带原始财务资料不齐全、不完整,备案审查组不能收到申请拨付专项资金的报告、专项资金使用的账簿和原始凭证复印件等备案资料,因而难以明确看出存在的问题。
    4.未经当地财政拨付的专项资金难以监督。部分专项资金是政府所属部门从对口上级部门接收的专项资金。当地财政不掌握该部分专项资金的安排文件,难以了解该部分专项资金的具体名目、数额分配、用途等情况。政府所属部门接收到此类专项资金后,也没有掌握有关拨款文件,难以了解具体情况,对该部分专项资金,政府所属部门没有单独设立专项资金科目核算,没有对此对类专项资金进行备案,因此备案审查组难以对此类专项资金进行有效监督。
    
    三、完善未纳入预算政府性基金和专项资金备案制度的对策
    
    (一)提高对未纳入预算政府性基金和专项资金备案审查制度重要性的认识。各管理使用单位应当切实提高对建立健全落实基金和专项资金备案审查制度重要性紧迫性的认识,真实反映情况,从维护法律权威、维护社会主义法制统一、维护国家财政经济秩序的高度,尽快把建立健全和落实基金和专项资金备案审查制度摆上议事日程。
    (二)细化未纳入预算政府性基金及专项资金备案报送资料要求。应对各专项资金管理办法、相关的政策文件依据、中央省市专项资金指标文件、申请拨付专项资金的报告、市财政拨付指标单、专项资金使用明细账和原始凭证复印件等资料进行备案,备案资料的细化,有利于备案审查组对各类专项资金进行有效审查,有利于提高备案资料的可用性。
    (三)建立健全报备人员责任制。要掌握各单位负责未纳入预算政府性基金和专项资金报备的人员情况,建立未纳入预算政府性基金和专项资金报备人员网络,实行责任制,对拖延报备的单位和责任人实行通报批评。采用“零报备”方式,即使本单位本月没有未纳入预算政府性基金及专项资金,也须在月底向监察、审计机关报备,表明“本月无未纳入预算政府性基金及专项资金管用情况”,杜绝有而不备情况的发生。
    (四)着力把备案审查依据规定上升为法律法规。在经过一段时期的试验实施以后,经过修改和完善,尽快将其变成长期正式的规定,以保持纪律规范的长期稳定性和权威性,以便有力地保持其对腐败分子的威慑力,同时也有利于监察、审计主体更有力地同腐败分子开展斗争。
    (五)加大未纳入预算政府性基金和专项资金备案制推动力。加大未纳入预算政府性基金和专项资金备案制度的执行力应作为当前及今后一个时期的重要工作,要成立专门机构,安排专职人员,加大主动性审查力度,同时对不认真执行单位加大通报力度,将其作为重点检查单位,加大检查频率,充分发挥未纳入预算政府性基金和专项资金备案制度在惩治和预防腐败体系中的作用。(杨栗华)
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