公共政策审计的角色定位和作用途径
陆贵龙（审计署南京办）
摘要：国家审计作为国家治理的一种重要手段和途径，是国家公共管理系统中的一个内生系统，也是公共政策执行中一种重要的监督工具。本文以公共政策理论为基础，突破传统国家审计的合法性审计观念，认为公共政策审计是国家政策活动的一个重要组成部分，并对公共政策审计的作用路径进行了探讨。
关键词：公共政策 审计 角色定位
一、公共政策的实质
自古以来，公共政策就是人类多种多样的政策活动的统称，在古代汉语中，“政”和“策”是分开的，“政者，正也”，其本义是规范、控制，而“策，谋术也”，其本义是计谋、谋略。直到近代，通过不同渠道，这两个原先分开的字合成为一个词，其含义是通过谋划，对人的行为和活动加以规范和校正，从而去解决现实社会中存在的问题。在现实生活中，政策就是人们通过谋划来解决实际问题的手段和工具，必须依靠政府和国家为主导来制定和实施相应的政策，就是公共政策，这就牵涉到政府的社会治理功能，政府需要动用自身掌握的公共资源来制定某些政策，来平衡和解决这些社会问题。公共政策是具有公共性的解决社会问题的政策，其作用领域主要是社会公共领域，需要动用公共权力，协调和平衡的是公共利益，遵循的是公共价值。
从我国现行的政策体制角度，公共政策是我们执政党和政府作出的以解决社会公共问题为宗旨的一系列决定，是立足于责任和能力的范围，使社会达到良好治理的一种手段；公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实和价值相统一的能动活动；公共政策是多个利益相关者通过辩论、竞争和合作的民主活动，它是一种强调使用方法、技术和程序的科学活动。它具有以下几个功能：一是引导功能。制定和实施公共政策是针对社会利益矛盾引发出来的公共社会问题确定的一定行为准则，借此来改变社会的人力、物力和财力等资源在空间的分布和时间流动方面的配置。二是调控功能。现实社会中存在各种不同的利益群体，政府通过公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控。三是分配公共资源。政府制定与实施公共政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配，解决向谁分配、怎样分配的问题。
二、公共政策审计的角色定位：公共政策活动的一个内生系统
研究国家审计的角色定位就必须要将其置于整个国家政治架构之中进行分析。同样，研究公共政策审计也必须如此。从对公共政策活动的本质分析，我们可以看出，政府对社会的治理，必然需要动用公共资源，制定公共政策，来协调和处理社会事务，这就涉及到公共政策的公平性和公共性问题，如何保证公共政策的制定和执行不发生偏差，需要有一套公共政策评估和分析机制来对其执行进行纠偏，国家审计正是作为政策纠偏的工具而存在，也就是国家审计国家治理功能，它是作为公共政策活动的内生的一部分而存在，而不是外在的。孟德斯鸠曾对权力有过一个精辟的论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。……不强迫任何人去做法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去做法律所许可的事”，这充分反映了权力的制衡原则，权力必须是受到约束的权力。国家审计在国家治理的大系统里，正是作为监督执行系统，作为国家治理的权力制衡工具，一种权力制约机制，体现了以权力制约权力的现代民主政治哲学，因此，国家审计在政府公共政策制定、执行、分析全过程中具有独特的位置，它是政府公共政策的一个内生系统。联合国“全球治理委员会”1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理进行了如下定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。
在现阶段，国家审计，作为公共政策活动中的一个重要监督和纠偏环节，承担的更多的是政策如何有效的贯彻执行，因此，需要更侧重政策分析中的“趋后倾向”。所谓“趋后倾向”，即是公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势，公共政策绝不仅仅是信息获取、筛选与理论设计的结果，一项公共决策往往是各种利益制定系统的改进与完善，一项好的公共政策仅仅制定在书面上远远不够，更重要的是说服和组织贯彻，这样，对公共政策的研究需要对整个政策的生命周期进行探讨，特别需要加强对公共政策执行的研究。我们的国家审计，主要的也就是对公共政策的执行进行监督，对执行的程序公正性，结果的效率性进行评估，作为公共政策的一种反馈机制而存在。
三、政策评估下公共政策审计的作用途径
哈罗德.拉斯维尔在《决策过程：功能分析的七种类别》中，把公共政策评价功能定义为：就公共政策的因果关系作事实上的陈述。查尔斯.琼斯在《公共政策研究导论》一书中提出，政策评估是指“政策经执行之后，政府有关机关对政策执行的情况，加以说明、检核，批评、量度与分析。其作用在于确认政策是否正确，推断政策之利弊，为将来改进政策提高参考”，根据该观点，政策评估具有判断的性质，其评估主体是政府机关，评估对象是政府的决策。大陆学者张金马认为，政策评估就是政策效果进行的研究。陈振明认为，政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率和价值进行判断的一种评价行为，目的是在于取得有关方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。国家审计，作为一种独立的第三方的监督者，本身具有审计的职业判断，这一判断是基于充分的审计和调查，因此，从政策评估的视角，公共政策审计，就是依据一定的标准和方法，对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。在一项政策实施之后，政府和社会都需要对这项政策的执行情况和效果进行评估，以判断该政策是继续执行还是需要调整，还是总结，因此，公共政策审计，从政策评估的视角，是整个政策过程的一个环节。
一是评估公共政策执行效果。一项政策在出台前虽然经过多方论证，但不能保证其在执行中能很好的解决确定的政策难题，预期效果可能不一定达到。政策的制定环节无法确保执行政策环节的“不走样”，有时候还会出现较大差异，为避免政策实施的盲目性，必然需要在政策执行的全过程中对其执行效果进行持续的监督。
二是推动合理配置政策资源。政府的政策资源有限，而政府部门需要制定和实施的政策非常繁多，领域非常广泛，这就需要随时把握各项政策的执行情况，以便不断优化在各项政策之间的投入资源比例，实现政策资源的优化配置，推动政策执行的有序高效进行，这也是公共政策审计在合理配置资源方面的一个主要推动抓手。
三是促进公共政策制定科学化。通过政策评估，用政策实施中产生的问题去反思政策制定中存在的失误，才能不断使政策制定和执行逐步走向科学化。公共政策审计，作为一种执行反馈工具，能不断促进政府制定公共政策时的科学论证、执行公正、结果公平，使其沿着为大多数人谋利益的方向前进，而且这种促进和推动总是随着社会条件的不断变化而变化，这也正式公共政策审计的永恒魅力所在。
四是推动完善“后继”政策。这包含两方面含义，一是指对原有政策的修正和补充，也就是追踪政策，二是制定新的政策。任何政策都不可能一经制定就很完美，整部本身需要在执行中不断修正、补充和发展，同样，政策的执行受到一定的时空限制，有政策的生命周期，需要新一轮的政策来代替。公共审计需要通过对执行中的政策进行信息收集，效果反馈，来为下一轮或更高层次的公共政策制定和执行提供依据，并在此过程中发挥国家审计的治理功能。（陆贵龙）
主要参考文献：
［1］刘家义. 2011.国家审计与国家治理［J］.中国审计（16）.
［2］李金华. 2005.关注责任,完善治理,促进民主与法制［J］.中央财经大学学报（1）.
［3］雷洁.2006.我国公共政策评估存在的问题及其对策[J].沿海企业与科技.
［4］秦荣生.2007.深化国家审计监督完善国家治理机制［J］.审计研究（1）.
［5］李凯.2009.从公共受托责任演进看国家审计本质变迁［J］.审计与经济研究（1）.
关键词：公共政策 审计 角色定位
一、公共政策的实质
自古以来，公共政策就是人类多种多样的政策活动的统称，在古代汉语中，“政”和“策”是分开的，“政者，正也”，其本义是规范、控制，而“策，谋术也”，其本义是计谋、谋略。直到近代，通过不同渠道，这两个原先分开的字合成为一个词，其含义是通过谋划，对人的行为和活动加以规范和校正，从而去解决现实社会中存在的问题。在现实生活中，政策就是人们通过谋划来解决实际问题的手段和工具，必须依靠政府和国家为主导来制定和实施相应的政策，就是公共政策，这就牵涉到政府的社会治理功能，政府需要动用自身掌握的公共资源来制定某些政策，来平衡和解决这些社会问题。公共政策是具有公共性的解决社会问题的政策，其作用领域主要是社会公共领域，需要动用公共权力，协调和平衡的是公共利益，遵循的是公共价值。
从我国现行的政策体制角度，公共政策是我们执政党和政府作出的以解决社会公共问题为宗旨的一系列决定，是立足于责任和能力的范围，使社会达到良好治理的一种手段；公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实和价值相统一的能动活动；公共政策是多个利益相关者通过辩论、竞争和合作的民主活动，它是一种强调使用方法、技术和程序的科学活动。它具有以下几个功能：一是引导功能。制定和实施公共政策是针对社会利益矛盾引发出来的公共社会问题确定的一定行为准则，借此来改变社会的人力、物力和财力等资源在空间的分布和时间流动方面的配置。二是调控功能。现实社会中存在各种不同的利益群体，政府通过公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控。三是分配公共资源。政府制定与实施公共政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配，解决向谁分配、怎样分配的问题。
二、公共政策审计的角色定位：公共政策活动的一个内生系统
研究国家审计的角色定位就必须要将其置于整个国家政治架构之中进行分析。同样，研究公共政策审计也必须如此。从对公共政策活动的本质分析，我们可以看出，政府对社会的治理，必然需要动用公共资源，制定公共政策，来协调和处理社会事务，这就涉及到公共政策的公平性和公共性问题，如何保证公共政策的制定和执行不发生偏差，需要有一套公共政策评估和分析机制来对其执行进行纠偏，国家审计正是作为政策纠偏的工具而存在，也就是国家审计国家治理功能，它是作为公共政策活动的内生的一部分而存在，而不是外在的。孟德斯鸠曾对权力有过一个精辟的论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。……不强迫任何人去做法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去做法律所许可的事”，这充分反映了权力的制衡原则，权力必须是受到约束的权力。国家审计在国家治理的大系统里，正是作为监督执行系统，作为国家治理的权力制衡工具，一种权力制约机制，体现了以权力制约权力的现代民主政治哲学，因此，国家审计在政府公共政策制定、执行、分析全过程中具有独特的位置，它是政府公共政策的一个内生系统。联合国“全球治理委员会”1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理进行了如下定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。
在现阶段，国家审计，作为公共政策活动中的一个重要监督和纠偏环节，承担的更多的是政策如何有效的贯彻执行，因此，需要更侧重政策分析中的“趋后倾向”。所谓“趋后倾向”，即是公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势，公共政策绝不仅仅是信息获取、筛选与理论设计的结果，一项公共决策往往是各种利益制定系统的改进与完善，一项好的公共政策仅仅制定在书面上远远不够，更重要的是说服和组织贯彻，这样，对公共政策的研究需要对整个政策的生命周期进行探讨，特别需要加强对公共政策执行的研究。我们的国家审计，主要的也就是对公共政策的执行进行监督，对执行的程序公正性，结果的效率性进行评估，作为公共政策的一种反馈机制而存在。
三、政策评估下公共政策审计的作用途径
哈罗德.拉斯维尔在《决策过程：功能分析的七种类别》中，把公共政策评价功能定义为：就公共政策的因果关系作事实上的陈述。查尔斯.琼斯在《公共政策研究导论》一书中提出，政策评估是指“政策经执行之后，政府有关机关对政策执行的情况，加以说明、检核，批评、量度与分析。其作用在于确认政策是否正确，推断政策之利弊，为将来改进政策提高参考”，根据该观点，政策评估具有判断的性质，其评估主体是政府机关，评估对象是政府的决策。大陆学者张金马认为，政策评估就是政策效果进行的研究。陈振明认为，政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率和价值进行判断的一种评价行为，目的是在于取得有关方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。国家审计，作为一种独立的第三方的监督者，本身具有审计的职业判断，这一判断是基于充分的审计和调查，因此，从政策评估的视角，公共政策审计，就是依据一定的标准和方法，对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。在一项政策实施之后，政府和社会都需要对这项政策的执行情况和效果进行评估，以判断该政策是继续执行还是需要调整，还是总结，因此，公共政策审计，从政策评估的视角，是整个政策过程的一个环节。
一是评估公共政策执行效果。一项政策在出台前虽然经过多方论证，但不能保证其在执行中能很好的解决确定的政策难题，预期效果可能不一定达到。政策的制定环节无法确保执行政策环节的“不走样”，有时候还会出现较大差异，为避免政策实施的盲目性，必然需要在政策执行的全过程中对其执行效果进行持续的监督。
二是推动合理配置政策资源。政府的政策资源有限，而政府部门需要制定和实施的政策非常繁多，领域非常广泛，这就需要随时把握各项政策的执行情况，以便不断优化在各项政策之间的投入资源比例，实现政策资源的优化配置，推动政策执行的有序高效进行，这也是公共政策审计在合理配置资源方面的一个主要推动抓手。
三是促进公共政策制定科学化。通过政策评估，用政策实施中产生的问题去反思政策制定中存在的失误，才能不断使政策制定和执行逐步走向科学化。公共政策审计，作为一种执行反馈工具，能不断促进政府制定公共政策时的科学论证、执行公正、结果公平，使其沿着为大多数人谋利益的方向前进，而且这种促进和推动总是随着社会条件的不断变化而变化，这也正式公共政策审计的永恒魅力所在。
四是推动完善“后继”政策。这包含两方面含义，一是指对原有政策的修正和补充，也就是追踪政策，二是制定新的政策。任何政策都不可能一经制定就很完美，整部本身需要在执行中不断修正、补充和发展，同样，政策的执行受到一定的时空限制，有政策的生命周期，需要新一轮的政策来代替。公共审计需要通过对执行中的政策进行信息收集，效果反馈，来为下一轮或更高层次的公共政策制定和执行提供依据，并在此过程中发挥国家审计的治理功能。（陆贵龙）
主要参考文献：
［1］刘家义. 2011.国家审计与国家治理［J］.中国审计（16）.
［2］李金华. 2005.关注责任,完善治理,促进民主与法制［J］.中央财经大学学报（1）.
［3］雷洁.2006.我国公共政策评估存在的问题及其对策[J].沿海企业与科技.
［4］秦荣生.2007.深化国家审计监督完善国家治理机制［J］.审计研究（1）.
［5］李凯.2009.从公共受托责任演进看国家审计本质变迁［J］.审计与经济研究（1）.
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