浅析财政预算审计在国家治理中的作用
贺建荣(审计署太原办)
【发布时间:2013年07月22日】
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    摘  要:本文探讨了财政预算审计的相关概念,分析了财政预算审计的特点,研究了财政预算审计在国家治理中作用,总结了财政预算审计的主要内容以及深化财政审计的方法路径。
    关键词:预算审计 国家治理 绩效管理
    
    李克强总理强调:“建立公开、透明、规范、完整的预算制度,把政府的所有收入和支出都纳入预算,形成强有力的约束机制。一个不透明、预算不细化的政府就有可能是不受监督的政府,而一个不受监督的政府,很难成为廉洁的政府。”因此,深化财政预算改革是目前财政体制改革中非常重要的改革方向,作为国家审计的重要组成部分,财政预算审计在国家治理中的重要性也日益凸显。
    
    一、财政预算审计的相关概念及特点
    财政预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。财政预算是财政活动的起点和源头,是预算执行的依据,它规定了政府的活动范围和方向,也体现了政府的政策意图和目标,直接影响政府行为的质量和效益。
    
    财政预算审计是财政审计的一个重要方面,是指审计机关依据审计法及其他相关法律法规对政府财政预算的真实、合法及效益情况进行的审计监督。深化财政预算审计,就是要从源头上把好财政收支安排的关口,切实提高财政资金使用效益,促进国家各项经济政策的有效贯彻落实和服务型政府的建设。

    财政预算审计具有以下四个特点:
    一是审计形式具有超前性。我国财政预算运行的基本过程包括预算编制、预算执行和财政决算三个环节,预算编制为起点,统筹安排财政资金筹集和分配;财政决算为终点,是财政预算执行结果的最终反映。财政预算审计就是对预算编制的审计,是事前审计,而预算执行为事中审计,财政决算审计则为事后审计。因此预算审计具有超前监督的性质。
     二是审计内容具有复杂性。随着财政改革的不断深化,财政预算编制的方法越来越复杂,预算的内容越来越具体,相应的基础资料越来越完备,从人员经费、公用经费到项目安排,需要有大量的基础性资料支撑。同时,运用财政政策对国家宏观经济进行调控也需要通过财政预算反映出来。因此,财政预算审计的内容十分复杂,是一个系统性工程,涉及社会经济发展的方方面面。
    三是审计范围具有广泛性。财政预算审计不仅包括公共财政预算,还包括政府基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算;不仅包括财政部门形成的总的预算,还包括各职能部门编制的部门预算;不仅包括本级政府的财政预算,还包括下级政府的财政预算。因此,财政预算审计的范围涵盖了所有的政府部门以及相关的企事业单位。
    四是审计依据具有政策性。由于财政预算编制要体现党和国家的方针政策,随着国家经济社会的发展变化,财政预算的也会做相应的改进和调整。这就要求审计人员要以党和国家的政策为审计的准则和依据,对财政预算的真实性和合规性进行审计。
    
    二、财政预算审计在国家治理中的作用
    财政预算审计在国家治理中占有重要位置。财政审计是国家审计的永恒主题。“财”是“政”的基础,“政”是“财”的集中体现。只要国家存在,为国家运转提供保障的财政就存在,对财政进行审计监督的需求就存在。而财政预算审计从政府预算的审计监督入手,进而规范政府部门各个领域的公共管理活动,推进政府部门的依法理财、依法行政、依法治国,是实现审计国家治理的重要抓手。

    一是有利于更好的促进国家各项政策的落实。加强对国家宏观政策落实情况的审计,促进国家各项宏观经济政策落到实处,是审计监督的重要内容和领域,也是新形势下对审计工作更高的要求。开展财政预算审计,是对国家宏观政策落实情况审计的一个重要方面,通过对财政预算编制情况的审计,反映财政资金安排时是否充分体现国家政策意图和目标,是否紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线,是否着力保障和改善民生,从而发挥审计的建设性作用。

    二是有利于从源头管好用好财政资金。财政预算是财政管理的核心,预算安排的科学性、合理性和效益性直接影响预算执行的效益和效果。强化预算管理约束,加大财政预算审计力度,有利于从源头上管好用好财政资金,防止铺张浪费现象的发生,切实将财政资金用到发展经济和改善民生上。

    三是有利于促进各部门更好的遵守财经法纪。部门预算是财政管理的基本形式,也是编制政府预算的基础环节。深化财政预算审计,加强对部门预算编制的依据、目标、内容等的监督,能够促进各部门更加科学合理的编制部门预算,更好遵守国家的财经法纪。

    四是有利于推动财政预算改革。随着我国改革开放的不断深入和公共财政体系的建立,我国的财政预算已经不适应当前经济和社会发展的需要。主要体现在财政预算不严肃,预算编制办法不科学,财政预算未实质性公开,导致预算内容内行说不清,外行看不懂。深化财政预算审计,有利于推动财政预算改革,进一步完善财政预算制度。
    
    三、目前财政预算审计中存在的问题
    (一)财政审计的指导思想仍然以预算执行为主,对财政预算审计重视不够。目前的财政审计,基本上是对预算执行结果的事后监督,还没有真正从预算编制入手,关注事前审计。审计过程中,虽然关注财政预算的编制情况,但重点还是关注是否按照人大批复的预算执行,对预算编制的基础性资料关注不够,对预算的科学性、经济性、效益及效果和重视程度不够。
    
    (二)财政预算审计的内容不够完整和全面,没有涵盖政府的全部预算。目前,我国财政预算由四部分组成,即公共财政预算、政府基金预算、国有资金经营预算和社保保障预算。财政审计中,基本还是围绕公共财政预算开展工作的,虽对基金预算和对国有资本经营预算有所涉及,但还是侧重于编制与否,没有进一步的深入审计,社会保障预算本身还不健全,社会保障预算审计尚未开展。
    
    (三)审计结果还未满足当前社会各方面的需要。虽然审计结果公告制度的建立,为社会各方面了解审计情况提供了便利,但目前的审计结果还是更多的服务于同级政府,而同级政府及其财政部门本身上就是具体财政行为的主体,这也是“屡查屡犯、屡犯屡查”问题得不到根本解决的主要原因。人大作为国家权力机关,肩负着审查和批准政府预算和预算执行情况的职责,审计结果如何更好的服务于人大,更好的服务于社会公众,需要进一步通过制度建设加以完善。
    
    四、深化财政预算审计内的主要内容
    (一)预算编制的依据是否充分合理。预算编制要与经济社会发展相适应,紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展主线,遵循“生财有道,聚财有方、理财有规、用财有效”理念,按照科学理财、预算约束、统筹兼顾、厉行节约的原则编制预算。深化财政预算审计,一是审查预算编制是否根据国民经济和社会发展计划进行编制,是否充分体现国家宏观调控政策,是否将“保工资、保运行、保民生”作为重点。二是各部门预算是否符合本部门的职责、任务和事业发展,各部门的基础数据如人员情况、车辆情况、办公面积等是否真实、准确,定额是否合理,专项经费政策依据是否充分,重大项目支出是否经过科学论证,是否按照轻重缓急合理安排项目。三是是否按照零基预算编制预算。目前,财政预算基本上还是按照基数加增长的传统模式进行编制的,没有真正做到从实际出发,逐项审议预算其内各项费用的内容及其开支是否合理,在综合平衡的基础上进行编制。实行零基预算是细化预算的前提,要根据事业发展需要和客观实际情况,对各个预算项目逐个分析,按照效益原则,分清轻重缓急,确定预算支出项目和数额。四是是否贯彻厉行节约原则。在预算审计中要关注预算编制中是否做到大力压缩消费性、消耗性支出,坚决清理一般性支出,特别是严控制“三公”经费,降低行政运行成本,把有限财政资金用到民生领域。
    
    预算内容是否完整。保证财政预算的真实性和完整性,是财政预算管理最基本的要求,也是建设法治国家的需要。预算内容不完整,容易导致部门之间资金使用分配不均、财政资金闲置及浪费,甚至违法违纪问题的发生。深化财政预算审计,一是要审查本级政府的所有收支是否全部纳入年初预算,特别是土地出让收入等非税收入,在使用上有较大的空间和余地,往往没有全部编入预算管理。二是审查上年结余是否编入年初预算。由于财政决算批复时间晚等因素影响,财政净结余难以准确确定。但根据年度快报,资金结余的大体规模应当可以确定,也应该根据快报情况将结余资金编入预算。三是审查上级转移支付编入预算的情况。目前,为了提高地方政府预算的科学性,上级转移支付通过提前告知的方式要求纳入年初预算,这一部分也应该编入预算中。特别是在目前财政体制情况下,大部分民生支出主要依靠转移支付解决,基层财力还主要用于解决本级政府的工资和运转,上级转移支付资金对基层财政预算影响较大。四是预算追加调整的情况。追加调整预算是当前财政管理中经常发生的现象,追加调整预算是否合理,是否经过同级人大审批,特别是超收收入的安排,需要在财政预算审计中重点关注。
    
    (三)预算编制是否细化。当前,由于预算法等相关法规滞后,对预算编制细化的具体程度没有做了明确的要求,财政预算编制时内容过粗,分配随意性大,预算指标没有细化到部门和单位,项目论证不充分,财政资金没有落实到具体项目,执行中难以操作,财政支出的约束力差。特别是上报人大批准的预算草案过于笼统,人大难以进行有效的监督和制约。完善预算编制方法,细化预算是强化财政管理的必然要求。深化财政预算审计,一是要审查财政代编预算的情况。财政代编预算管理制度的缺失,造成代编预算的随意性和不规范性,财政代编预算的规模和比例都比较大,这也给政府和财政部门在后续的预算分配时留下很大空间,也是预算不细化不具体的主要因素,甚至为一些人谋取个人私利提供了方便。二是要审查财政预算细化到部门和项目的情况。一些财政资金表面看是落实到的部门,但实际上并没有细化到基层单位,细化到具体项目。实际执行过程中,由于项目准备不充分或项目计划不确定,造成财政预算不能批复,财政资金难以下达,导致财政资金年底大量结存;有的项目在执行中通过追加、变更等方式进行调剂,偏离了原来预算安排的初衷。三是要重点关注预算中不符合市场经济发展和公共财政要求以及重复设置的项目情况,对这些项目的必要性、可行性、效益性进行评估。四是审查部门预算编制的分类情况。部门预算编制的中是否按照人员经费、公用经费、事业发展和建设性支出分门别类的进行编制,全面反映了财政支出的结构和方向,真正做到内行说的清,外行看的懂。
    
    (四)财政预算是否公开。预算公开是公共财政的本质要求,是公共财政体系建设的核心所在,是政府信息公开的重要内容之一。阳光是最好的防腐剂。公共财政作为一种市场经济体制和民主政治制度下的财政收支运行模式,预算如何安排,聚多少财,用多少资金,办多少事,公众有知情权和监督权。实现公众民主参与预算决策,有利于推动预算过程的科学化、合理化和民主化,对建立法治政府、廉洁政府、效能政府的有着深远的意义。深化财政预算审计,一是重点关注财政预算的公开内容。财政预算公开应坚持“公开为原则,不公开为例外”,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,其他所有预算都应当公开。公开的内容不仅要全面,而且要更加细化,财政支出的每一分钱都应向公众交待清楚和明白,要一目了然,细化到每一个项目。目前,公务用车、公款接待和公费出国等“三公”经费的公开取得了一定的成效,涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房等重大民生专项支出也在逐步公开,但与公共财政公开的要求相比,还存在大的差距,需要加大力度改进和完善。二是关注财政预算公开的形式。财政预算公开有多种形式,可以通过政府公报、新闻发布会、政府网站以及报刊、杂志、广播、电视等方式进行公开,特别是要充分利用网络、媒体等现代信息技术,加强信息公开力度。通过政府部门门户网站,及时公开各部门的预算和财政总预算,降低公众获取信息的成本,推进财政预算信息公开工作的现代化。三是关注财政预算公开的时间。目前财政预算公开大都是人大批复后公开的,公众即使提出质疑,也无法改变预算安排。财政预算公开应当是全过程的,从预算编制的“一上一下”、“二上二下”到预算批复,每一个环节都应当公开,让公众有充分的时间去了解预算编制的具体情况,提出质疑和建议,督促政府及时回应,切实管好用好财政资金。
    
    (五)预算绩效管理是否建立。预算绩效管理是财政管理制度的重大改革,也是适应现代管理发展要求的新型财政管理制度。对提高预算编制的科学性和准确性、效益性,提高预算的约束力、执行率和财政资金的使用效益有重大意义。预算绩效是预算、执行、监督和问责财政绩效管理中的关键环节。审计中应重点关注,一是是否建立健全了相应的财政绩效管理制度,如预算项目绩效审核管理办法、财政支出绩效评价管理办法等,通过制度建立使各部门各单位形成“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的绩效管理理念。二是是否编制了绩效预算,实现了部门项目预算与绩效预算同步部署、同步编制、同步批复,将绩效审核作为项目入库的最后一个环节,凡绩效审核未通过的项目一律不得进入预算编制流程。三是是否建立了绩效管理指标体系。按照政府功能预算科目“类”、“款”、“项”的层级设置,设立了项目绩效指标——部门分类绩效指标——部门总体绩效指标层层递进的树状结构指标体系框架,通过不同方式的绩效评价、报告制度和绩效信息公开制,切实进行绩效评价。四是是否进行了绩效问责。对绩效好的项目,在下年度资金安排上继续给予大力支持,对低绩效、无绩效的项目,在下年度预算中不予安排。通过评价结果反馈整改、绩效问责、与预算编制挂钩等形式综合利用绩效评价结果实施绩效整改问责,以促进各部门及时整改,不断完善管理制度,提高管理水平,提高财政资金配置和使用效益。
    
    五、深化财政预算审计的方法路径
    (一)结合专项审计,关注财政预算审计。审计人员要树立“大财政”的审计理念,以财政预算为源头,在开展部门预算执行审计、专项资金审计、经济责任审计等专业时,要重点关注预算编制情况,开展财政预算审计,两者同时进行,以预算为龙头,财政资金为主线,项目资金为重点,开展财政资金全方位审计,不断创新审计工作思路,改进工作方法,提升财政审计质量。

    (二)完善相关审计法规,为开展财政预算审计提供法律依据。虽然审计法规定,审计机关对政府及其部门的财政收支进行审计监督,实际工作中,结合预算执行对财政预算进行了关注。但现有的审计法律法规,对财政预算审计没有直接、具体和明确的规定,开展财政预算审计缺乏充分的法律依据,而且预算编制的标准、依据、规则等也没有明确的法律规范,缺乏对财政预算合法性的判断标准。因此,需要完善相关法规,为开展财政预算审计提供法律支撑。同时财政预算审计结果如何与人大对财政预算审查相结合也需要出台相关制度。
    
    (三)加强培训,适应财政预算审计的需要。要加强对审计人员对宏观经济和财政政策的培训和学习,掌握财政管理的关键环节和核心业务。财政预算编制是一项比较复杂的财政业务,直接反映和体现了政府运用财政政策管理经济的能力和水平,其中涉及宏观经济管理、区域经济发展、财政政策目标和大量基础性数据等多方面的内容。只有系统全面的学习财政及其他相关知识,积极开展财政预算审计,才能逐步积累审计经验,提高财政预算审计能力,适应财政审计的新要求。
    
    (四)大力运用计算机审计,提高财政预算审计效率。
     随着财政改革的深化和财政管理的精细化,财政预算相关的数据越来越多,依靠传统的手工审计已经不能适应当前财政审计工作的需要。积极开展计算机审计,充分利用计算机的自动关联、筛选、汇总、分析等功能,进行批量作业,能够在完整把握财政预算总体情况的前提下,查找出预算管理中存在的各种疑点和线索,提高财政预算审计的效率。(贺建荣) 
    
    参考文献:
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