督促审计整改国家审计推动完善国家治理的重要路径
郭晓燕 (审计署长春办)
【发布时间:2013年07月19日】
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    《中华人民共和国审计法》明确指出了审计监督的目的是为了维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。由此可见,作为保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”,查处问题不是审计的根本目的,根本目的是通过揭示问题促进整改、推动完善制度健全法制,减少问题产生的根源,降低问题发生的几率。
    
    一、国家审计在推动完善国家治理过程中的重要作用
    
    国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分,以其独立性、综合性和专业性,通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,不断促进国家治理完善,进而在实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。
    一是国家审计一方面能够审查财政资金使用的真实性和合法性,一方面也能从提高经济效益、扩大社会效益和保护生态效益等诸多方面综合考虑其效益、效率和效果。
    依据宪法规定,国务院设审计署,国家审计是国家唯一专司经济监督的机关,因此,国家审计是国家治理体系中监督子系统的重要组成部分。随着社会的发展,以政府为主体的国家治理,强调社会公平正义,和谐稳定,国家繁荣发展,人民利益获得保障和提高,强调国家对经济社会发展和民生福利等社会公共事务方面职能。国家审计内容也相应由财政财务收支的真实合法性,逐步拓展到政府活动的经济性、效率性和效果性,拓展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等。通过审计成果公告将审计出的问题公之于众,促使违法违纪者受到严厉的惩罚。
    二是国家审计一方面能够正确审查宏观调控政策的落实情况,促进政令畅通,一方面也能反映民生、能源、资源和环境等方面的薄弱环节和潜在风险,切实维护国家经济安全。
    审计署利用组织所具有的优势和潜能,运用宪法赋予的经济监督权力,依靠高素质的审计队伍,把维护人民群众利益作为根本目标,致力于促进经济社会和谐可持续发展,在推动保障和改善民生、建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用。民生问题能否妥善解决,既是国家治理水平的体现,又在相当程度上决定了国家治理的政治方向,也关系到国家治理的公信力。在审计过程中,始终把监督检查国家关于民生、能源、资源和环境保护政策措施的贯彻落实情况作为重要内容,高度关注涉及人民群众切身利益的问题,关注涉及教育、医疗和社会保障等民生工程和资金的管理。
    三是国家审计一方面通过揭露重大违法违规问题和经济犯罪案件,积极推进反腐倡廉建设,一方面从有效加强预防的高度,揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞,促进深化改革,加强管理,完善体制机制制度。
    国家审计始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责。以重点民生资金审计为例,要从掌握项目及资金管理办法入手,核实民生项目的申报、立项、审批、资金拨付、管理使用、项目进展中存在的各种问题。一方面要沿着资金流向,核实民生项目的资金从财政到部门及项目单位的时间、额度以及项目单位的资金使用情况;一方面要延伸具体项目单位,按照批复的项目建设内容或补贴明细进行审计核实。通过审计核实,揭示挤占挪用、虚报冒领等违法违规问题,检查补贴补助类资金是否及时足额补助到位、项目建设类资金是否及时拨付到项目单位等情况。同时加强与公安、检察、监察等有关部门的沟通配合,使发现的重大违法违规问题得到及时处理。
    同时,国家审计坚持依法审计,通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题,维护和推动完善民主法治,在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。从审计本身法制建设角度看,自1994年审计法正式颁布以来,审计工作形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系,不仅实现了审计工作有法可依,也丰富完善了社会主义国家法规制度体系。从促进政府部门依法行政角度看,以财政审计为例,审计工作的重点逐步从简单的查错纠弊向促进建立健全政府预算体系,加快推进各项财政管理制度改革,推动建立规范的部门预算和国库集中支付制度以及完善现行的分税制财政管理体制转变,有效促进政府部门完善体制、机制、制度,促进依法行政。从健全审计结果公告制度角度看。国家审计在依法公开审计结果、审计计划的同时,组织媒体对重大审计项目进行跟踪报道,及时公开审计过程和进展情况,为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支活动提供了重要渠道。
    四是经济责任审计能够推进责任政府、效能政府、廉洁政府建设和民主法治建设、推动政务公开,促进权力在阳光下运行。
    国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力,通过执行法定的监督、揭示和评价等职能,将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内,并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露,接受人民的监督,让权力在监督下运行,让权力与责任相匹配。总体把握被审计领导干部任职期间履行经济责任的基本情况,客观评价被审计领导干部的工作业绩,指出存在的主要问题及其应承担的经济责任。结合审计发现的问题提出改进建议,促进被审计领导干部守法、守纪、守规、尽责,促进相关省市经济社会科学发展。
    
    二、审计整改的作用及表现形式
    
    审计整改既涉及被审计单位,也涉及审计部门。整改的主体是被审计单位及其主管部门。审计整改的内容包括被审计单位和其他有关单位执行审计机关作出的处理处罚决定情况、对审计机关要求自行纠正事项采取措施的情况、根据审计机关的审计建议采取措施的情况、对审计机关移送处理事项采取措施的情况等。审计部门的责任是提出整改建议、督促整改到位,检查并报告或公告整改结果。审计整改是审计监督工作全过程的重要组成部分,通过审计整改可以有效发挥国家审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,防范和抵御国家治理过程中出现的财政财务收支风险、公共权力机构行使权力风险和各项经济社会管理活动风险以及经济社会安全风险,是国家审计推动完善国家治理的重要途径之一。
    目前,审计整改主要有以下三种表现形式:
    一是审计发现的问题被审计单位可以采取有针对性的措施完成整改。如财政部门和主管部门专户存储政府性收入未按期上缴国库的问题就可以通过将此部分政府性收入缴库的措施完成整改。如部分人员挪用财政资金的问题就可以通过归还原资金渠道来完成整改。还有部分问题可以通过调整账务处理来完成整改。这种整改形式具有采取直接整改措施成本低、易于操作的特点。
    二是审计发现的问题被审计单位只能采取加强管理防范再次发生的措施进行整改。如某些工程类项目已进行竣工验收,但却更改了批复建设内容,如果进行重建成本很高,只能采取加强管理、下不为例的方式进行整改。如依据地方自定招商引资政策由地方政府违规返还给招商引资企业的土地出让金和各种税费,对其进行追缴的可能性很低,只能通过废止相关自定政策,严格执行国家法律法规和政策规定的方式进行整改。这种整改形式具有直接整改措施成本高,只能采取补救整改的特点。
    三是由体制机制制度引发的审计问题,只能通过完善体制机制制度进行整改。如目前地方政府特别是县级政府普遍存在的非税收入占比偏高、地方财政支出较大程度依赖上级转移支付、专项转移支付占比偏高和政府财政支出存在越位与缺位并存等问题均是由现行的分税制财政体制下大部分支出事项事权不明确,地方财政收入体系不健全,财权缺失和财政转移支付制度逐步转变为财力分配的主导机制造成的。这种整改形式具有“屡审屡犯”、被审计单位无法自行整改,只能通过党委、人大、政府层面完善体制机制制度从源头上整改的特点。
    
    三、强化审计整改的路径选择
    
    审计问题产生的多元性决定了审计整改不能只依靠审计部门,整改的关键是被审计单位要切实增强法治意识,主管部门摒弃追求部门利益,同时引入社会监督,强化问责,推动公开,只有这样,才能有效避免“屡审屡犯”和“审了白审”。就强化整改的路径来看,主要有以下几条:
    一是完善体制、机制、制度,靠制度进行约束。我国正处于社会主义市场经济体制健全和完善过程中,一些经济制度还不能够完全适应实际情况,一些单位和人员严格依法办事的观念树立不牢,存在一些“屡审屡犯”问题。对这些问题的整改要在强化追责的基础上也要通过完善制度使追责有法可依,有制度可循。这实际上是一个制度逐步健全、体制逐步完善、改革逐步深化的渐进过程。审计通过揭示这些问题,提出有针对性的建议,进而推动加强管理、完善制度和深化改革,铲除滋生问题的土壤,是整改的一种颇具本质意义的方式或途径。
    二是审计监督与社会监督要并行,以审计公开促整改。一方面将审计出的问题公之于众,一方面将整改的情形让公众充分知晓。及时有效推动审计结果公告制度,让社会公众对审计发现的问题一目了然,审计问题涉及的部门和单位会处于社会舆论的压力之下,这样在使用资金时就会谨慎很多,从而形成一个良性循环。及时有效推动审计整改结果公告制度,谁纠正了错误,谁还在执意不改,相关部门和单位也会处于舆论监督之下,同时也会对其他被审计单位起到借鉴和警醒作用,促其自觉遵守财经纪律。
    三是依靠四个层面力量,形成整改合力。
    首先,依靠党委、人大、政府在推进审计整改工作中的主导作用。审计法规定,国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出问题的纠正和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。根据这一法律规定,政府应对督促被审计单位落实审计整改负总责。党委、人大、政府作为被审计单位的上级部门对其审计整改进行督促比较权威,同时也能够形成整改合力。
    其次,依靠主管部门在推进审计整改工作中的积极配合。审计法实施条例规定,被审计单位逾期不执行审计决定的,审计机关可以申请人民法院强制执行,建议有关主管部门、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。审计机关由于权力所限,对审计查出的超出审计机关职权范围的问题,应当依法移送组织人事、国资监管、行政监察以及相关执纪执法部门进行处理处罚。通过建立健全审计机关与相关部门和单位参与的审计整改联席制度,研究解决审计整改的难点问题,督促被审计单位进一步加大整改力度,抓好整改落实工作。同时落实领导负责制,将审计整改落实情况列入考核机制,与单位目标考核挂钩。
    再次,依靠审计机关在推进审计整改工作中的跟踪帮促。审计法实施条例规定,审计机关应当检查审计决定的执行情况;被审计单位不执行审计决定的,审计机关应当责令限期执行。审计机关在审计整改工作中处于监督主体的地位,这是审计法及其审计法实施条例和国家审计基本准则对审计机关的明确要求。审计机关通过落实督促审计整改的人员,明确督促审计整改的责任和时间节点要求,建立审计回访制和跟踪检查制度,对被审计单位审计整改情况进行全面梳理和分析报告。
    最后,依靠被审计单位自觉落实审计整改要求。审计法实施条例规定,被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定。被审计单位是审计整改的直接责任主体。随着审计工作的不断深化发展和审计整改工作力度的不断加大,大多数被审计单位已经能够正确对待审计工作。通过采取强化审计整改的组织领导,细化分解审计整改责任,加强财务或业务工作培训,建立健全内部管理控制制度,建立审计整改反馈报告制度等措施,认真落实审计整改,逐步形成有领导、有措施、有考核的审计整改工作框架。(郭晓燕)
    
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