新型城镇化背景下深化土地审计的途径与措施
刘 亮 (审计署长沙办)
【发布时间:2013年07月11日】
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    近年来,审计机关贯彻落实科学审计理念,发挥“免疫系统”功能,大力开展土地审计,在促进规范土地管理行为、提高土地资金使用效益、打击土地违法案件等方面取得了良好成效,土地审计的深度、广度和力度不断增强。但在一些方面,审计监督还不能完全适应形势发展的要求,特别是党的十八大明确了推进新型城镇化的战略目标后,土地管理和土地制度都面临一系列的巨大变革。与新形势新要求相比,当前土地审计的研究还不够深入、跟进不够及时、视角不够宏阔、措施不够系统,不利于发挥审计服务国家治理的功能。对此,笔者从研究新型城镇化的战略意义和内涵实质入手,剖析传统城镇化过程中土地管理的突出问题和不利影响,指出新时期深化土地审计是审计服务新型城镇化建设的有效途径;并在回顾总结近年来土地审计工作情况的基础上,提出新时期深化土地审计、强化审计监督、推进新型城镇化的具体建议。
    
    一、推动新型城镇化建设是近期审计工作的重点
    
    到2012年,我国城镇人口占全社会人口比重已达52.6%,城镇化取得了举世瞩目的成绩。但是传统城镇化过分强调发展速度,一些城市不顾实际盲目扩张,导致人口市民化速度远远落后于土地城镇化速度,还造成了财政支出效益不高、产业发展不够协调、生态环境不堪重负、社会矛盾日益凸显等严重问题,传统城镇化道路已经难以为继。对此,党中央、国务院审时度势,明确提出了新型城镇化的发展战略。所谓新型城镇化,其内涵实质就是围绕提高城镇化质量,积极推动城镇化健康发展,其主要内容就是通过构建科学合理的城乡格局,使城镇化建设与区域经济发展和产业布局紧密衔接,与资源环境承载能力相适应,与农业转移人口的市民化进程相协调,着力解决传统城镇化进程中各方面发展不协调的问题。
    新型城镇化的发展战略确立后,中央经济工作会议也明确将新型城镇化建设作为2013年经济工作的主要任务之一。2013年6月17日,李克强总理在审计署视察调研时就明确指出,审计工作的重点就是当年依法批准的经济社会发展主要目标和主要任务。可见,推动新型城镇化建设、促进国民经济社会健康可持续发展,将成为未来几年审计工作的重点内容之一。审计机关应该学习贯彻好党中央、国务院的相关精神,准确理解和把握新型城镇化建设的战略意义和内涵实质,在科学审计理念的指导下,围绕新型城镇化建设的中心任务和重大难题,加强审计监督,服务国民经济社会建设的大局。
    
    二、加强土地审计是服务新型城镇化的有效途径
    
    审计工作不仅要围绕中心、突出重点,更要找准途径、提高效率,高效高质地发挥审计监督作用。新型城镇化目标宏大、关系全局,涉及城乡统筹发展、公共基础设施建设、产业结构升级和布局调整、区域生态建设与环境保护、农民进城和社会保障等诸多重大问题,归结起来,这些问题都与“土地”这一共同的基础因素有关。土地资源作为城镇化过程中最重要的生产要素,深刻影响着新型城镇化的方方面面。而制约新型城镇化发展的系列问题,其症结都出在土地资源这个根本上,具体表现为以下各种土地管理问题:
    一是城乡建设用地持续扩张,占用大量耕地。人多地少是我国的基本国情,随着城镇化的大力推进,建设用地扩张与耕地保护的矛盾日益突出。2002年至2008 年,全国建设用地规模扩张273.35万公顷,其中占用耕地156.89万公顷(占57.39%)。城乡建设占用大量耕地且不可逆转,对国家粮食安全的影响不容低估。二是城乡建设总体粗放,土地浪费严重。2009年,我国城市建成区面积达290.91万公顷,与30年前相比增幅达183.43%,全国有500多个城市人均综合用地超过120平方米,用地粗放、集约化程度低的问题依然十分突出;部分城市盲目扩大规模,大搞开发区建设,产业结构趋同,重复建设严重;一些地方农村建设用地管理混乱,工厂作坊遍地开花,造成土地资源的极大破坏与浪费。三是城乡二元结构问题突出,阻碍统筹发展。我国现行的城市与农村两种土地所有权形式,形成了城乡在土地利用与管理上的二元结构,使得城乡土地资源分配与流转呈分割状态。造成城乡土地收益存在巨大差异,客观上拉大了城乡差距,不利于城乡统筹发展。四是征地过程侵害农民权益,影响社会稳定。我国目前征地制度还不健全,征用农村集体土地价格过低,一些地方政府片面追求政绩、强调“以地生财”,征地过程侵害农民利益,加之失地农民社会保障、就业等长期社会问题未能有效解决,导致社会矛盾日益尖锐。
    综上,当前制约我国新型城镇化建设的核心问题还是土地。由于土地制度和管理上的漏洞,使得土地资源在征收、开发、利用和保护等主要环节都存在一些突出问题,进而导致城镇化与农村建设脱节、与产业发展脱节、与环境容量脱节、与社会保障脱节。这些问题长期积累,逐步发展衍生成为一定程度的经济风险、环境风险和社会风险,最终威胁到国民经济社会的持续健康发展。因此,审计监督服务新型城镇化建设大局的一条有效途径就是,牢牢把握土地管理这一基础环节和前置“闸口”,立足促进规范土地管理和完善土地制度,不断深化土地审计、加强审计监督,逐步化解城镇化进程中的矛盾和风险,推动新型城镇化建设。
    
    三、以往土地审计开展情况及其成绩与不足
    
    近年来,审计署在全国范围内开展过5次土地专项审计和调查,从审计内容和深度上看,大致可以划分为三个阶段:第一阶段,2002年组织了对3个城市国土专项资金的试点审计,2003年组织了对10个城市国有土地使用权出让金的试点审计。这一时期的土地审计,从资金审计角度出发,重点关注土地专项资金的征收、管理和使用情况,立足严肃财经纪律和提升资金使用效益。第二阶段,2007年组织了对11个省(市)土地开发整理资金及省会城市国有土地使用权出让金的审计调查,2009年组织了对11个省土地资源的审计调查。这一时期的土地审计,内容覆盖到土地资源开发、整理、利用和保护等多个环节,注重揭露土地出让环节的违法违规问题,且延伸关注相关土地政策的执行情况,如土地用途管理、耕地占补平衡等等,内容和深度都有所发展。第三阶段,2011年组织了对11个省土地专项资金审计调查,把土地审计与地方政府省(市)长经济责任审计相结合,全面检查相关土地法律制度和中央宏观土地调控政策贯彻落实情况,探索从宏观决策的角度评价地区土地资源管理情况,审计深度和力度进一步加强。
    总的来说,以往历次土地审计都有力地打击了土地违法犯罪行为,促进了土地资金效益和土地管理水平的不断提升,取得了较好的审计成效。同时,土地审计的指导思想、组织形式、审计内容、技术方法都日渐成熟,从最初的土地专项资金和项目审计,逐渐发展出对政策执行情况的检查、对领导经济责任的评价等内容,审计监督的层次和水平都不断提升。
    但是,以往土地审计成果的综合利用仍不够充分,审计信息仍呈现出零星化、碎片化的特点。对城市建设用地不合理、产业供地结构失衡、城乡土地流转不畅、土地浪费与污染严重、失地农民保障困难、征地过程矛盾激化等突出问题,反映得不够全面系统,难以形成总体的概念、难以反映问题的轻重、难以展开深度的剖析、难以提出高质量的审计建议,既不利于审计成果的充分利用,也不利于发挥审计监督服务经济建设大局、促进完善国家治理的功能。究其原因,主要还是受以往土地审计的思路所限:或限于某几类土地专项资金,或限于部分土地开发项目,或限于个别违法违纪官员和企业,或限于若干土地管理政策措施。总之,未能站在整个城镇化进程和国民经济社会建设大局的高度来审视土地问题,是造成土地审计结果利用水平不高的根本原因。
    
    四、新型城镇化背景下深化土地审计的主要措施
    
    新时期新形势下,深化土地审计,首先应坚持贯彻执行科学审计理念,坚持服务“改革、发展、反腐”的总体思路,紧紧围绕新型城镇化背景下土地资源管理的突出矛盾和重大风险,全面揭示问题、开展系统分析、积极建言献策,立足于规范土地管理和完善土地制度,服务新型城镇化的建设大局。具体而言,应做好以下四个方面:
    一是提升宏观性,重点反映土地调控政策执行情况。审计监督应着力提升宏观意识,重点检查土地利用总体规划和年度计划执行情况,推动城镇经济社会和谐发展;检查产业供地政策实施情况,促进城镇化和产业化的相互协调;检查建设项目用地各类指标控制情况,提高城镇土地集约利用水平。通过加强对土地管理法律法规和土地宏观调整政策执行情况的监督检查,促进新型城镇化的协调发展。
    二是突出严肃性,重点揭露查处土地违法违规案件。土地历来是腐败案件高发区,在城镇化过程中,个别领导干部和个人利用土地管理漏洞,在土地征收、整理、出让和收益分配等环节谋取不当利益,致使土地违法违规案件时有发生。审计机关应强化监督的严肃性,通过揭露和查处土地利用各个环节的重大管理问题和违法违规案件,促进土地管理行为的不断规范。
    三是增强预警性,重点关注土地问题衍生的风险。随着城镇化的快速推进,因土地资源利用而衍生出的“土地财政”问题也日趋严重,导致地方财政收入增长不可持续的风险日益增大,进而增加了潜在的政府债务风险和市场金融风险;还在客观上推动房价上涨,拉大贫富差距,激化了社会矛盾,形成巨大的社会风险。审计机关应增强前瞻性,通过对各类土地衍生风险的跟踪、评价和预警,促进新型城镇化进程潜在风险的及时有效化解。
    四是注重建设性,重点促进新时期土地制度改革。新型城镇化背景下,新一轮的土地制度改革也蓄势待发,一系列的法律法规、规章制度需要重新清理、修订和完善。审计监督应抓住时机,结合审计发现的问题加强研究,重点关注土地征收管理使用、城乡用地规划、耕地占补平衡、农村集体土地流转、失地农民社会保障等制度性问题,从体制、机制和制度方面提出建设性的意见和建议,推动土地制度改革不断深化。(刘亮)
    
    
    
    
    
  
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