加强公共财政审计服务国家治理
郑 权 （审计署南京办）
一、国家审计的产生及演变
（一）从政治角度来看，国家审计是维护国家统治的工具，是保障国家权利健康运行的内生免疫系统。国家是人类社会发展到一定阶段的产物，是为建立和维持某种“秩序”而产生的。而国家审计是在国家产生之后逐渐出现的。从国家审计出现之时，其服务的对象就限定于国家本身，服务的目的就是为了国家机器的正常运行，即国家的长治久安，本质上是国家为实现良好治理的内在需求。
政治学家Andrew Heywood（1999）说过：“所有政治都是关乎权力的，政治实践经常被视为权力的运作”。政治实质上是国家权力的分配，是人们围绕公共权力所展开的一系列活动以及运用公共权力而进行的资源权威性分配的过程。从政治角度来说，国家审计同样是从国家权力分配的过程中产生的，或者说因权力分配的需要而客观存在。因为不管国家审计作为“免疫系统”如何运转，也不管审计机如何进行审计监督，诸如预防、揭示和查处重大的违法违规和经济犯罪问题、行政的失权与越权的问题、重大的损失浪费和环境污染的问题、威胁国家信息安全等问题，均属于公共权力范畴的活动，即审计“免疫系统”的形成与功能发挥均为公共权力博弈的过程和结果。
从政治学角度来看，审计与政治的内涵具有高度的一致性。既然政治的核心是权力，那么权力在各类政治主体之间的合理配置自然就是政治的核心问题。对于国家来说，享有国家权力的同时就要考虑建立起有效的权力配置和监督制约机制。因为当权力得不到有效的控制和制约时，国家也就没有了共同遵循的价值标准、道德体系和法律依据，国家政权也必将走向灭亡。而国家权力合理配置的关键就集中在权力的制约上。各国政治实践揭示出，对权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素，是确立国家政治制度的重要原则。审计是属于政治范畴的一种制度安排，审计的功能就应自然作用在政治的核心问题上，即通过国家权力的监督来达到权力博弈的制衡。即通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，从而维护国家权力的稳定运行。因此，刘家义审计长指出国家审计是一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。
（二）从经济角度来看，国家审计是公共受托经济责任的要求，具有权利制约权力的特点。随着社会的发展，在人民主权和现代民主政治的理念下，享有人民赋予的权力、代表人民治理国家的政府机构应当对代表公众的立法机构履行相应的义务并承担相应的责任。这种责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任和经济责任。而国家审计的产生，与政府承担的经济责任是密不可分的，即政府的经济责任是政府审计的直接对象。现代国家审计就是从经济监督出发对行政部门所承担的经济责任进行一种制衡。作为政府正常运转所需的财政支持和保障的提供者——人民（纳税人），必然委托一种权力机构监督政府是否合法、合理的组织财政收支，并定期向委托人（人民）说明受托资产的利用方式和使用效益等情况。
所谓公共受托经济责任，1985年5月，最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中，给其赋予如下的定义：“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任”。并在其序言中，对公共受托经济责任的内容作了原则性的解释：“一是公共部门和政府追求发展所用开支不断增加，公营企业的发展，地方行政当局自主权的扩大，这种公共开支成倍增加的公营企业的大批涌现，使得中央政府和地方各级政府所承担的受托责任的内容和范围已扩大到更为广泛的领域；另一方面，随着社会民主意识的加深，人们对提高公营部门的效益和明确支出的受托经济责任的要求愈来愈高”。受托管理公共资源的机构或人员，由于其资源或资金主要由国家或地方提供，由此便产生了与这些提供资源或资金有关方面的受托经济责任关系。由此可见，在国际上，无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须要承担公共受托经济责任，就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托经济责任。
通过公共受托经济责任的关系，国家审计明确了基本职责，从经济学的角度而言，最终目的就是通过政府、市场与社会的相互协调，管理和促进资源的有效配置，推动社会经济持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。当然随着社会的发展，现代国家审计不但因公共受托经济责任的产生而产生，而且因公共受托经济责任的发展而发展。国家审计在满足基本的财政监督的基础上，必然与公共受托的要求保持一致，即“按需审计”。随着民主法治进程的加快，国家审计的建设性作用日渐突出，在促进廉政建设、完善国家政策、保障国民经济和社会健康发展上愈发重要。这就要求国家审计站在一个更高的层面上参与国家治理，刘家义审计长提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为”。
（三）国家审计在国家治理中角色的演变。一方面，国家审计的职责从保障经济社会健康运行演变到实现国家良好治理，国家审计是国家治理的重要组成部分；另一方面，国家审计的实质从经济监督演变成国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为。国家审计在国家治理中角色的演变是与国家经济发展水平要求相适应的。从单纯的服务性质的工具到制约权力的角色转变是适应国家经济发展的变化，是政府职能转变之后，对国家审计产生的新的诉求。从计划经济体制到公共服务型政府的转变过程中，政府职能由经济建设型和行政管理型转向公共服务型，财政政策与财政支出结构以提供公共产品为主，政府运用财政税收手段解决公平（再分配）问题。国家审计作为政府经济监督的重要组成部分，审计的监督职能占据主导地位，因而审计所发挥的作用是以监督为主，评价与服务为辅。但是在建设服务型政府和讲求政府效率与政府责任的环境下，国家审计仅仅发挥监督作用是远远不够的，监督职能起主导地位将导致审计无法适应新形势的要求，在服务型政府之下，政府直接用于改善人民生活质量的福利性支出所占比重愈来愈大，政府在服务社会的过程中占用大量的公共资源，这些资源的使用效率、效益和效果如何，政府利用公共资源各种支出项目是否决策科学合理、程序是否合法、管理是否规范都将成为社会公众更加关注的问题，由此产生的新的审计需求将日益增加。因此，在政府职能转变的过程中，国家审计在国家治理中对角色也在发生着变化。
二、现阶段财政审计在国家治理中的重要性和作用
之所以强调财政审计，一是因为国家审计与政府受托经济责任及其评价间存在着密切的关系，国家审计也只有以财政审计为己任，才能更充分地披露、评价政府公共受托经济责任履行情况。二是当前，强调财政审计维护财政安全具有十分重要的意义。因为财政安全是国家安全的物质基础，是国家经济安全的重要保障，是财政审计的根本目的。故而财政审计就始终成为审计机关一种必然的选择，“财政审计是国家审计永恒的主题”，几乎各种模式下的国家审计均是如此。实际上，公众最关心的事莫过于政府对税收的支配情况，从中国宪法宗旨和审计“免疫系统”实质看，审计机关更是需要不断加强财政审计，通过细化预算执行审计，来增强财政透明度，促进政府依法行政和依法治国，从财政监督层面实现国家治理目标。不仅如此，在打好财政审计的基础上，还应适应民主政治的发展要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容——即将审计内容由财政财务收支的真实、合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等。关注国家财政安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，健全财政体制机制，完善管理，切实维护国家财政安全，是财政审计发挥免疫系统功能，服务国家治理的主要体现。具体来讲，就是要以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的审计思路，全面提升财政审计的层次和水平。
三、当前形势下，具体深化公共财政审计服务国家治理
当前形势下，审计必须自觉融入经济社会建设和发展大局，发挥其建设性作用。当前尤其要以我国“十二五”发展规划提出以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，围绕主题主线确定的战略目标，在揭露和查处重大违法违规问题的同时，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，着力解决经济社会科学发展进程中出现的各类深层次矛盾和问题，找出经济运行中存在的共性、普遍性问题，由微观入宏观，从更深的层次来观察和分析问题，充分发挥审计建设性作用，更好、更多、更高层次地提出改革体制、健全法制、完善制度、规范管理和防范风险的审计建议，提高经济社会运行质量和效益，持续推动国家各个领域的改革和体制制度创新，推动经济社会全面协调可持续发展。全面发挥审计的抵御功能。这既是法律赋予国家审计的责任，又是国家审计服务国家治理的重要途径。
（一）“十二五”规划中，国家财税体制改革的发展方向。经济体制的改革根本在于财税体制的改革，在我国“十二五”发展规划中明确要求加快财税体制改革，提出了理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制的改革方向。具体要求表现在：一是深化财政体制改革。按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付。推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度；二是完善预算管理制度。实行全口径预算管理，完善公共财政预算，细化政府性基金预算，健全国有资本经营预算，在完善社会保险基金预算基础上研究编制社会保障预算，建立健全有机衔接的政府预算体系。完善预算编制和执行管理制度，强化预算支出约束和预算执行监督，健全预算公开机制，增强预算透明度。深化部门预算、国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革。进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度；三是改革和完善税收制度按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设。扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节。逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制。继续推进费改税，全面推进资源税和耕地占用税改革。研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。
（二）公共财政与财政审计。新形势下，公共财政作为财税体制改革的方向，成为了政府行政的重要工具，反映了政府活动的经济范围。有限政府理论的确立。全能政府向有限政府的转变促使公共财政体制的建立。国家财政必须顺应政府职能的转变，从旧体制下政企不分、以干预微观经济活动为己任的状态中解脱出来，转到宏观调控为重点的轨道上来，以弥补市场缺陷、充分发挥市场机制作用为基本着眼点，为各种经济成分、各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。
公共财政的确立，也要求财政审计的建设性作用更加突出，财政审计的功能也是确保宏观经济的调控。公共财政审计应保证国家财政方针、政策的执行，正确处理地方利益与国家利益、局部利益与全局利益的关系，充分发挥公共财政对宏观经济的调控作用。
（三）加强公共财政审计，发挥宏观调控作用，服务国家治理。目前，我国正逐步加快适应市场经济要求的公共财政体制建设，积极实施部门预算、零基预算、国库集中支付和政府采购等一系列财政改革措施。为适应公共财政体制的需要，应进一步规范和完善公共财政审计，发挥公共财政审计对宏观调控的保证功能。
结合十二五规划的要求，现阶段公共财政审计重点在完善预算管理制度和保障基层财力上。具体表现在：
首先，强化预算收入审计。财政收入是国家宏观调控的物质基础，没有充足的财政收入作为保障，宏观调控难以发挥作用。而财政审计重点在税收部门的征管和其他预算收入征收部门的执行上。通过规范财税政策秩序，从根本上防止税源流失、收入不真实等情况。而税收政策本身就是国家治理中的宏观调控的重要组成部分，针对预算收入的审计对税收政策的监督有利于发挥税收的宏观调控作用。
其次，强化部门预算执行审计。财政预算的执行过程同样也是国家调控宏观经济的过程。财政预算的执行情况同样直接影响到国家宏观调控目标的实现。部门预算是财政预算的基础，财政预算的执行建立在部门预算执行的基础之上。只有加强部门预算审计才能进一步提高财政预算审计的执行，做好部门预算审计，是深化预算执行审计的要求。
再次，强化转移支付资金审计。财政转移支付是政府解决基层财力困难的重要手段之一。通过财政转移支付可以实现公共服务的均等化，推动地区经济发展、缓解地方政府的财政苦难，因此为保证转移支付顺利进行，实现宏观调控职能，应强化对其监督，加大对转移支付资金的审计。
（一）从政治角度来看，国家审计是维护国家统治的工具，是保障国家权利健康运行的内生免疫系统。国家是人类社会发展到一定阶段的产物，是为建立和维持某种“秩序”而产生的。而国家审计是在国家产生之后逐渐出现的。从国家审计出现之时，其服务的对象就限定于国家本身，服务的目的就是为了国家机器的正常运行，即国家的长治久安，本质上是国家为实现良好治理的内在需求。
政治学家Andrew Heywood（1999）说过：“所有政治都是关乎权力的，政治实践经常被视为权力的运作”。政治实质上是国家权力的分配，是人们围绕公共权力所展开的一系列活动以及运用公共权力而进行的资源权威性分配的过程。从政治角度来说，国家审计同样是从国家权力分配的过程中产生的，或者说因权力分配的需要而客观存在。因为不管国家审计作为“免疫系统”如何运转，也不管审计机如何进行审计监督，诸如预防、揭示和查处重大的违法违规和经济犯罪问题、行政的失权与越权的问题、重大的损失浪费和环境污染的问题、威胁国家信息安全等问题，均属于公共权力范畴的活动，即审计“免疫系统”的形成与功能发挥均为公共权力博弈的过程和结果。
从政治学角度来看，审计与政治的内涵具有高度的一致性。既然政治的核心是权力，那么权力在各类政治主体之间的合理配置自然就是政治的核心问题。对于国家来说，享有国家权力的同时就要考虑建立起有效的权力配置和监督制约机制。因为当权力得不到有效的控制和制约时，国家也就没有了共同遵循的价值标准、道德体系和法律依据，国家政权也必将走向灭亡。而国家权力合理配置的关键就集中在权力的制约上。各国政治实践揭示出，对权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素，是确立国家政治制度的重要原则。审计是属于政治范畴的一种制度安排，审计的功能就应自然作用在政治的核心问题上，即通过国家权力的监督来达到权力博弈的制衡。即通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，从而维护国家权力的稳定运行。因此，刘家义审计长指出国家审计是一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。
（二）从经济角度来看，国家审计是公共受托经济责任的要求，具有权利制约权力的特点。随着社会的发展，在人民主权和现代民主政治的理念下，享有人民赋予的权力、代表人民治理国家的政府机构应当对代表公众的立法机构履行相应的义务并承担相应的责任。这种责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任和经济责任。而国家审计的产生，与政府承担的经济责任是密不可分的，即政府的经济责任是政府审计的直接对象。现代国家审计就是从经济监督出发对行政部门所承担的经济责任进行一种制衡。作为政府正常运转所需的财政支持和保障的提供者——人民（纳税人），必然委托一种权力机构监督政府是否合法、合理的组织财政收支，并定期向委托人（人民）说明受托资产的利用方式和使用效益等情况。
所谓公共受托经济责任，1985年5月，最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中，给其赋予如下的定义：“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任”。并在其序言中，对公共受托经济责任的内容作了原则性的解释：“一是公共部门和政府追求发展所用开支不断增加，公营企业的发展，地方行政当局自主权的扩大，这种公共开支成倍增加的公营企业的大批涌现，使得中央政府和地方各级政府所承担的受托责任的内容和范围已扩大到更为广泛的领域；另一方面，随着社会民主意识的加深，人们对提高公营部门的效益和明确支出的受托经济责任的要求愈来愈高”。受托管理公共资源的机构或人员，由于其资源或资金主要由国家或地方提供，由此便产生了与这些提供资源或资金有关方面的受托经济责任关系。由此可见，在国际上，无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须要承担公共受托经济责任，就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托经济责任。
通过公共受托经济责任的关系，国家审计明确了基本职责，从经济学的角度而言，最终目的就是通过政府、市场与社会的相互协调，管理和促进资源的有效配置，推动社会经济持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。当然随着社会的发展，现代国家审计不但因公共受托经济责任的产生而产生，而且因公共受托经济责任的发展而发展。国家审计在满足基本的财政监督的基础上，必然与公共受托的要求保持一致，即“按需审计”。随着民主法治进程的加快，国家审计的建设性作用日渐突出，在促进廉政建设、完善国家政策、保障国民经济和社会健康发展上愈发重要。这就要求国家审计站在一个更高的层面上参与国家治理，刘家义审计长提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为”。
（三）国家审计在国家治理中角色的演变。一方面，国家审计的职责从保障经济社会健康运行演变到实现国家良好治理，国家审计是国家治理的重要组成部分；另一方面，国家审计的实质从经济监督演变成国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为。国家审计在国家治理中角色的演变是与国家经济发展水平要求相适应的。从单纯的服务性质的工具到制约权力的角色转变是适应国家经济发展的变化，是政府职能转变之后，对国家审计产生的新的诉求。从计划经济体制到公共服务型政府的转变过程中，政府职能由经济建设型和行政管理型转向公共服务型，财政政策与财政支出结构以提供公共产品为主，政府运用财政税收手段解决公平（再分配）问题。国家审计作为政府经济监督的重要组成部分，审计的监督职能占据主导地位，因而审计所发挥的作用是以监督为主，评价与服务为辅。但是在建设服务型政府和讲求政府效率与政府责任的环境下，国家审计仅仅发挥监督作用是远远不够的，监督职能起主导地位将导致审计无法适应新形势的要求，在服务型政府之下，政府直接用于改善人民生活质量的福利性支出所占比重愈来愈大，政府在服务社会的过程中占用大量的公共资源，这些资源的使用效率、效益和效果如何，政府利用公共资源各种支出项目是否决策科学合理、程序是否合法、管理是否规范都将成为社会公众更加关注的问题，由此产生的新的审计需求将日益增加。因此，在政府职能转变的过程中，国家审计在国家治理中对角色也在发生着变化。
二、现阶段财政审计在国家治理中的重要性和作用
之所以强调财政审计，一是因为国家审计与政府受托经济责任及其评价间存在着密切的关系，国家审计也只有以财政审计为己任，才能更充分地披露、评价政府公共受托经济责任履行情况。二是当前，强调财政审计维护财政安全具有十分重要的意义。因为财政安全是国家安全的物质基础，是国家经济安全的重要保障，是财政审计的根本目的。故而财政审计就始终成为审计机关一种必然的选择，“财政审计是国家审计永恒的主题”，几乎各种模式下的国家审计均是如此。实际上，公众最关心的事莫过于政府对税收的支配情况，从中国宪法宗旨和审计“免疫系统”实质看，审计机关更是需要不断加强财政审计，通过细化预算执行审计，来增强财政透明度，促进政府依法行政和依法治国，从财政监督层面实现国家治理目标。不仅如此，在打好财政审计的基础上，还应适应民主政治的发展要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容——即将审计内容由财政财务收支的真实、合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等。关注国家财政安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，健全财政体制机制，完善管理，切实维护国家财政安全，是财政审计发挥免疫系统功能，服务国家治理的主要体现。具体来讲，就是要以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的审计思路，全面提升财政审计的层次和水平。
三、当前形势下，具体深化公共财政审计服务国家治理
当前形势下，审计必须自觉融入经济社会建设和发展大局，发挥其建设性作用。当前尤其要以我国“十二五”发展规划提出以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，围绕主题主线确定的战略目标，在揭露和查处重大违法违规问题的同时，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，着力解决经济社会科学发展进程中出现的各类深层次矛盾和问题，找出经济运行中存在的共性、普遍性问题，由微观入宏观，从更深的层次来观察和分析问题，充分发挥审计建设性作用，更好、更多、更高层次地提出改革体制、健全法制、完善制度、规范管理和防范风险的审计建议，提高经济社会运行质量和效益，持续推动国家各个领域的改革和体制制度创新，推动经济社会全面协调可持续发展。全面发挥审计的抵御功能。这既是法律赋予国家审计的责任，又是国家审计服务国家治理的重要途径。
（一）“十二五”规划中，国家财税体制改革的发展方向。经济体制的改革根本在于财税体制的改革，在我国“十二五”发展规划中明确要求加快财税体制改革，提出了理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制的改革方向。具体要求表现在：一是深化财政体制改革。按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付。推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度；二是完善预算管理制度。实行全口径预算管理，完善公共财政预算，细化政府性基金预算，健全国有资本经营预算，在完善社会保险基金预算基础上研究编制社会保障预算，建立健全有机衔接的政府预算体系。完善预算编制和执行管理制度，强化预算支出约束和预算执行监督，健全预算公开机制，增强预算透明度。深化部门预算、国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革。进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度；三是改革和完善税收制度按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设。扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节。逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制。继续推进费改税，全面推进资源税和耕地占用税改革。研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。
（二）公共财政与财政审计。新形势下，公共财政作为财税体制改革的方向，成为了政府行政的重要工具，反映了政府活动的经济范围。有限政府理论的确立。全能政府向有限政府的转变促使公共财政体制的建立。国家财政必须顺应政府职能的转变，从旧体制下政企不分、以干预微观经济活动为己任的状态中解脱出来，转到宏观调控为重点的轨道上来，以弥补市场缺陷、充分发挥市场机制作用为基本着眼点，为各种经济成分、各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。
公共财政的确立，也要求财政审计的建设性作用更加突出，财政审计的功能也是确保宏观经济的调控。公共财政审计应保证国家财政方针、政策的执行，正确处理地方利益与国家利益、局部利益与全局利益的关系，充分发挥公共财政对宏观经济的调控作用。
（三）加强公共财政审计，发挥宏观调控作用，服务国家治理。目前，我国正逐步加快适应市场经济要求的公共财政体制建设，积极实施部门预算、零基预算、国库集中支付和政府采购等一系列财政改革措施。为适应公共财政体制的需要，应进一步规范和完善公共财政审计，发挥公共财政审计对宏观调控的保证功能。
结合十二五规划的要求，现阶段公共财政审计重点在完善预算管理制度和保障基层财力上。具体表现在：
首先，强化预算收入审计。财政收入是国家宏观调控的物质基础，没有充足的财政收入作为保障，宏观调控难以发挥作用。而财政审计重点在税收部门的征管和其他预算收入征收部门的执行上。通过规范财税政策秩序，从根本上防止税源流失、收入不真实等情况。而税收政策本身就是国家治理中的宏观调控的重要组成部分，针对预算收入的审计对税收政策的监督有利于发挥税收的宏观调控作用。
其次，强化部门预算执行审计。财政预算的执行过程同样也是国家调控宏观经济的过程。财政预算的执行情况同样直接影响到国家宏观调控目标的实现。部门预算是财政预算的基础，财政预算的执行建立在部门预算执行的基础之上。只有加强部门预算审计才能进一步提高财政预算审计的执行，做好部门预算审计，是深化预算执行审计的要求。
再次，强化转移支付资金审计。财政转移支付是政府解决基层财力困难的重要手段之一。通过财政转移支付可以实现公共服务的均等化，推动地区经济发展、缓解地方政府的财政苦难，因此为保证转移支付顺利进行，实现宏观调控职能，应强化对其监督，加大对转移支付资金的审计。
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