完善国家治理的审计路径选择及构想
陈荣平 卡慧娟 （江苏省常州市审计局）
审计监督的法律地位是我国《宪法》确立的，《宪法》规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”根据《宪法》，为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，制定了《审计法》。因此，宪法奠定了审计机关在国家治理中的重要地位，这一角色有没有在国家治理中发挥好作用，取决于三方面：一是根据宪法制定的审计法是否完善，二是现行的审计法是否执行到位，三是审计法的适应性和自我修复能力是否满足实践需要。本文结合审计实践，在完善审计法方面提出几点构想。
一、审计领域全面拓展——消除审计监督盲区
经济学中，如何将一定数量的某种资源，包括人力、资金、材料等投入到各种活动中，使效益最大化是一个很重要的命题。而在现行审计活动中，审计的作为往往还停留在对分配完成的资金或资源进行审查，对分配方式的合理性、分配过程的效率性、分配结果的效益性等研究得不多，只在绩效审计中有些探索，但还远远不够，也没有形成法条规范。
当前，我国法律对地方政府负债行为既无明确的规定，也缺乏必要的制约。与此同时，现行审计法规定的审计机关职责是在政府预算框架下的审计监督，负债几乎脱离审计监督，而地方财政赤字风险和地方政府债务风险不断增加，并相互转化，形成恶性循环。
消除国家审计监督盲区的依据在于，凡公共资源（包括物力、财力、人力）的分配和使用都应依法接受审计监督。只有拓展审计监督领域，授权审计机关拓宽监督范围，将类似政府负债及资源分配活动等事项纳入审计，才有审计参与国家治理的拓展途径，也是预防和遏制腐败行为的有效途径。
二、审计对象分类管理——防止审计监督频率严重不均
现实中，审计法规定的各级审计机关职责范围内的审计对象在同一时间段内得到审计监督的频率各不相同。所以存在有的单位和资金从没审过、同样性质的单位在同一时间内得到审计监督的次数完全不同的现象。这个现象隐藏的问题其实不容小觑。多久审一次，这次审计谁？为什么有的要审，有的不用审？上级审计机关无暇顾及，下级无权过问，审计对象的分配难免出现随意和不公。鉴此，在确保重点监督的同时，建立相对全面的“轮审”制度是必要的。因为所有的审计对象在根本上应该是一视同仁的。
要区分审计对象的不同性质，建立不同频率的轮审制度。在对所有审计对象进行分类管理的基础上，根据各种不同类型审计对象的特点确定轮审的频率，确保各种审计对象在一定的时期都能获得审计监督和服务，并适时调整以适应形势变化。
当前，在审计资源有限的条件下，可以研究如何实施“自动化审计”，建立不同类型的审计程序，提高审计监督效率。而对于一些影响范围广、涉及人员多、动用资金多的突发事件的审计监督，则有必要建立应急审计预案，增加有关应急审计程序方面的规范。
三、审计行为有效控制——严格审计监督减少人为影响
根据国家审计准则，审计组对被审计事项采取的措施无论在编制方案、分析调查还是在评估调整审计措施时出现频率较高的是“可能”和“判断”等字眼，这说明审计程序和审计措施的运用控制开关，还主要依靠审计人员的自主能动性。大多数审计人员会有这样的体会，要不要采取某个审计措施、对某个事项要不要进行延伸、抽查的面该放到多宽，基本没有法定要求，而主要凭借审计人员。审计质量的控制应科学地消除审计中人为的因素。
现时审计法规中，一般针对不同审计操作步骤之间的节点提出时间和要件限制，只是程序方面的规定，而对于审计质量控制方面应履行的审计操作本身没有明确的规定，即使有一些规定，也是以指南的形式发布，缺乏实质性的约束。审计机关的审理复核也主要停留在形式要件方面，对审计内容和深度提出的要求少，导致了审计质量控制的随意性。
因此，亟须研究如何有效地减少人为因素，设置对审计行为有效监督的规定，从而更好地控制审计质量。此外，要提高职业标准，严格执行项目组长和主审资格认证制度，并通过质量抽查等措施严格控制组长主审资格的签字和复核权限，全面提升审计人员的能力素质。还要落实责任追究机制，对质量检查和审计复核中发现的重大差错，应落实具体责任并予以追究，以提高审计人员的风险意识和质量控制水平。
四、审计处理易于操作——建立“先例”制度控减审计资源
随着各种新型违规违纪问题的出现，原有的依法处理方式不能全部适应现实需要。审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法作出处理处罚的审计决定，可能遇到立法空隙的问题，实务中经常出现审计发现问题因无法找到相应的法规依据放弃处理处罚的情形，有时即使问题性质比较严重也无能为力，同时可能出现所作处理处罚决定畸重畸轻，被审计单位讨价还价等不严肃的情况。
引入司法界的做法，将先例制度作为补充，具有很高的灵活性，可以很好地解决法律滞后的缺点，并可灵活地针对某类问题作具有代表性的处理决定，为以后审计处理类似问题提供参考。如发现的问题有严重违规违纪倾向，但现行的法规尚无明确的条文规定，有关机构（如地方重大审计事项审定委员会）形成处理意见后，其他类似问题可以此为处理依据。如此审计处理，既避免了被审计单位说情的尴尬，也维护了审计的公平和权威。同时，也合理有效地节约了审计资源。
法治是我们的目标，先例制度虽不能代表法治的本质，有明显的局限性，但在一定范围、一定条件下也是一种合理的选择，它的有限实施也是一种趋势。如何在法律允许的范围内设计有效的先例制度，使之在解决审计实践问题的同时尽量避免可能引发的负面效应，是广大审计人员在实践中应思考的问题。既要防止先例制度的实施有蚕食法律的嫌疑，只强调先例的作用忽视法律的原则性规定，又要克服实践中常常侧重于考虑便利和速度、而容易忽略事实本身，机械地把过去的、外地的案例照搬运用。
五、审计整改拒绝弹性——强化报告约束消除屡审屡犯
审计报告是对被审计单位财政财务收支行为的一种评价，如果被审计单位存在应当给予处理、处罚的行为，则必须依法作出审计决定或向相关机关提出处理、处罚的意见。因此，即使审计报告中针对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，提出了具体的处理、处罚意见，如调整帐目、调减投资额等，如果没有作出审计决定，那么被审计单位只需认可报告内容，无须按照报告要求作出改正行为的义务。审计报告不具备审计决定那样的权威性和强制性，因此它所作出的审计结论难以受到法律的保护。但现实中不是所有审计发现的问题都能用审计决定来处理的，有的问题即使纠正也已形成损失，一般以审计报告形式建议以后年度杜绝此类做法；有的问题是普遍存在的一类现象，需在以后管理中加以改正，也是以审计报告形式建议被审计单位自行纠正。从审计的角度，类似问题难以用明确的审计决定形式出具，只好用审计报告来提出审计整改建议。但从被审计单位的角度，没有强制力的建议再多，也只能是“看着办”，这些建议通常得不到整改，也就是我们常说的“屡审屡犯”。
必须提高审计报告的法律效力，敦促被审计单位有效整改审计发现问题在现时显得非常必要和重要。这既是审计的权威的体现，同时也是实现轮审制度提高审计效力的有效保证。
对审计法执行过程中发现的“漏洞”，应尽快研究“补丁”加以完善。只有在工作中保持对新问题的跟踪，勇于揭示、敢于纠正影响国家审计治理质量的种种“漏洞”问题，才能更好地实现国家审计的职能作用。（陈荣平 卡慧娟）
一、审计领域全面拓展——消除审计监督盲区
经济学中，如何将一定数量的某种资源，包括人力、资金、材料等投入到各种活动中，使效益最大化是一个很重要的命题。而在现行审计活动中，审计的作为往往还停留在对分配完成的资金或资源进行审查，对分配方式的合理性、分配过程的效率性、分配结果的效益性等研究得不多，只在绩效审计中有些探索，但还远远不够，也没有形成法条规范。
当前，我国法律对地方政府负债行为既无明确的规定，也缺乏必要的制约。与此同时，现行审计法规定的审计机关职责是在政府预算框架下的审计监督，负债几乎脱离审计监督，而地方财政赤字风险和地方政府债务风险不断增加，并相互转化，形成恶性循环。
消除国家审计监督盲区的依据在于，凡公共资源（包括物力、财力、人力）的分配和使用都应依法接受审计监督。只有拓展审计监督领域，授权审计机关拓宽监督范围，将类似政府负债及资源分配活动等事项纳入审计，才有审计参与国家治理的拓展途径，也是预防和遏制腐败行为的有效途径。
二、审计对象分类管理——防止审计监督频率严重不均
现实中，审计法规定的各级审计机关职责范围内的审计对象在同一时间段内得到审计监督的频率各不相同。所以存在有的单位和资金从没审过、同样性质的单位在同一时间内得到审计监督的次数完全不同的现象。这个现象隐藏的问题其实不容小觑。多久审一次，这次审计谁？为什么有的要审，有的不用审？上级审计机关无暇顾及，下级无权过问，审计对象的分配难免出现随意和不公。鉴此，在确保重点监督的同时，建立相对全面的“轮审”制度是必要的。因为所有的审计对象在根本上应该是一视同仁的。
要区分审计对象的不同性质，建立不同频率的轮审制度。在对所有审计对象进行分类管理的基础上，根据各种不同类型审计对象的特点确定轮审的频率，确保各种审计对象在一定的时期都能获得审计监督和服务，并适时调整以适应形势变化。
当前，在审计资源有限的条件下，可以研究如何实施“自动化审计”，建立不同类型的审计程序，提高审计监督效率。而对于一些影响范围广、涉及人员多、动用资金多的突发事件的审计监督，则有必要建立应急审计预案，增加有关应急审计程序方面的规范。
三、审计行为有效控制——严格审计监督减少人为影响
根据国家审计准则，审计组对被审计事项采取的措施无论在编制方案、分析调查还是在评估调整审计措施时出现频率较高的是“可能”和“判断”等字眼，这说明审计程序和审计措施的运用控制开关，还主要依靠审计人员的自主能动性。大多数审计人员会有这样的体会，要不要采取某个审计措施、对某个事项要不要进行延伸、抽查的面该放到多宽，基本没有法定要求，而主要凭借审计人员。审计质量的控制应科学地消除审计中人为的因素。
现时审计法规中，一般针对不同审计操作步骤之间的节点提出时间和要件限制，只是程序方面的规定，而对于审计质量控制方面应履行的审计操作本身没有明确的规定，即使有一些规定，也是以指南的形式发布，缺乏实质性的约束。审计机关的审理复核也主要停留在形式要件方面，对审计内容和深度提出的要求少，导致了审计质量控制的随意性。
因此，亟须研究如何有效地减少人为因素，设置对审计行为有效监督的规定，从而更好地控制审计质量。此外，要提高职业标准，严格执行项目组长和主审资格认证制度，并通过质量抽查等措施严格控制组长主审资格的签字和复核权限，全面提升审计人员的能力素质。还要落实责任追究机制，对质量检查和审计复核中发现的重大差错，应落实具体责任并予以追究，以提高审计人员的风险意识和质量控制水平。
四、审计处理易于操作——建立“先例”制度控减审计资源
随着各种新型违规违纪问题的出现，原有的依法处理方式不能全部适应现实需要。审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法作出处理处罚的审计决定，可能遇到立法空隙的问题，实务中经常出现审计发现问题因无法找到相应的法规依据放弃处理处罚的情形，有时即使问题性质比较严重也无能为力，同时可能出现所作处理处罚决定畸重畸轻，被审计单位讨价还价等不严肃的情况。
引入司法界的做法，将先例制度作为补充，具有很高的灵活性，可以很好地解决法律滞后的缺点，并可灵活地针对某类问题作具有代表性的处理决定，为以后审计处理类似问题提供参考。如发现的问题有严重违规违纪倾向，但现行的法规尚无明确的条文规定，有关机构（如地方重大审计事项审定委员会）形成处理意见后，其他类似问题可以此为处理依据。如此审计处理，既避免了被审计单位说情的尴尬，也维护了审计的公平和权威。同时，也合理有效地节约了审计资源。
法治是我们的目标，先例制度虽不能代表法治的本质，有明显的局限性，但在一定范围、一定条件下也是一种合理的选择，它的有限实施也是一种趋势。如何在法律允许的范围内设计有效的先例制度，使之在解决审计实践问题的同时尽量避免可能引发的负面效应，是广大审计人员在实践中应思考的问题。既要防止先例制度的实施有蚕食法律的嫌疑，只强调先例的作用忽视法律的原则性规定，又要克服实践中常常侧重于考虑便利和速度、而容易忽略事实本身，机械地把过去的、外地的案例照搬运用。
五、审计整改拒绝弹性——强化报告约束消除屡审屡犯
审计报告是对被审计单位财政财务收支行为的一种评价，如果被审计单位存在应当给予处理、处罚的行为，则必须依法作出审计决定或向相关机关提出处理、处罚的意见。因此，即使审计报告中针对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，提出了具体的处理、处罚意见，如调整帐目、调减投资额等，如果没有作出审计决定，那么被审计单位只需认可报告内容，无须按照报告要求作出改正行为的义务。审计报告不具备审计决定那样的权威性和强制性，因此它所作出的审计结论难以受到法律的保护。但现实中不是所有审计发现的问题都能用审计决定来处理的，有的问题即使纠正也已形成损失，一般以审计报告形式建议以后年度杜绝此类做法；有的问题是普遍存在的一类现象，需在以后管理中加以改正，也是以审计报告形式建议被审计单位自行纠正。从审计的角度，类似问题难以用明确的审计决定形式出具，只好用审计报告来提出审计整改建议。但从被审计单位的角度，没有强制力的建议再多，也只能是“看着办”，这些建议通常得不到整改，也就是我们常说的“屡审屡犯”。
必须提高审计报告的法律效力，敦促被审计单位有效整改审计发现问题在现时显得非常必要和重要。这既是审计的权威的体现，同时也是实现轮审制度提高审计效力的有效保证。
对审计法执行过程中发现的“漏洞”，应尽快研究“补丁”加以完善。只有在工作中保持对新问题的跟踪，勇于揭示、敢于纠正影响国家审计治理质量的种种“漏洞”问题，才能更好地实现国家审计的职能作用。（陈荣平 卡慧娟）
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