试论财政审计在推动我国财政体制改革中的建设性作用
孙国庆 (审计署长春办）
摘要：财政审计是审计工作的永恒主题，财政体制的改革和创新离不开财政审计工作的推动，新的财政制度和措施的执行，更离不开财政审计的监督保障。本文将分析以往财政审计工作对财政体制改革的推动作用，阐述现行财政体制中存在的不足，提出下一步财政审计如何在完善公共财政体制中继续发挥作用。
关键词：财政审计 财政体制 改革
1983年国家审计机关成立至今，我国财政体制历经了两步利改税、“划分税种，核定收支，分级包干”财政体制、 “多种形式包干”财政体制、1994年分税制财政体制改革和之后的构建公共财政体制框架及进一步完善公共财政体制等几个阶段。在1994年分税制财政体制改革之前的几个财政改革阶段，由于国家审计工作处于起步和初始发展阶段，财政审计工作主要以基本的财政财务收支审计为主，在财政体制机制建设和深化财政体制改革方面所发挥的建设性作用较为有限。随着1994年《审计法》的颁布和分税制财政体制改革的全面推进，国家加大了包括财政审计在内的国家审计监督的力度，财政审计工作在推进财政体制改革中的建设性作用也得到了不断加强。本文将从财政审计在深化财政体制改革中发挥的建设性作用、现行财政体制中存在的问题、财政审计在完善公共财政体制中应进一步发挥的作用等几个方面阐述财政审计的建设性作用问题。
一、 财政审计在深化财政体制改革中发挥的建设性作用
1994年颁布的《审计法》第十六条规定：“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”。第十七条规定：“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。 地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告”。根据《审计法》的上述规定，各级审计机关全面开展了对各级政府预算编制、财政收支和预算执行等方面的财政审计工作。经过全体财政审计人员的不懈努力，各级审计机关在查处财政部门财政财务收支违法违规问题的同时，提出了很多建立健全财政体制制度的审计建议，在推进财政体制改革方面发挥了重要的建设性作用。
（一）财政审计促进部门预算制度建立和不断完善。审计署从1995年开始对中央预算执行情况进行审计，1996年本级预算执行审计工作在各级审计机关普遍开展起来。截至2000年底，中央和省级审计机关全部开展了本级预算执行审计，全国300多个地市级审计机关和3000多个县级审计机关中，绝大部分也开展了预算执行审计工作，并向本级政府和人大报送报告。
财政部于2000年开始推行中央部门预算改革试点，在各级审计机关预算执行审计工作的不断促动下，部门预算制度逐步建立和不断完善。一是结合深化收支两条线管理改革，将部门及所属单位全部财政资金收支纳入部门预算管理，截至2009年，中央部门预算中，已要求将各项预算外资金收支、政府性基金收支、经营收支以及其他收支按照统一的编报内容和格式在一本预算中反映；二是采用零基预算的方法，将预算支出分为基本支出和项目支出，基本支出执行定员定额管理，项目支出实行项目库管理，并建立绩效评价体系。近年来通过扩大定员定额试点范围、细化定额项目、完善定额测定方法、调整定额标准，基本支出定员定额标准体系的科学性、规范性不断提高；三是探索编制滚动预算，推进预算编制科学化、精细化。延伸预算级次，各部门从最基层单位开始逐级编制预算，强化预算约束，确保项目支出预算落实到基层预算单位。近年来，又要求地方政府要将上级政府对本地区的税收返还和补助全额编入地方本级预算。2009年起，各省（自治区、直辖市）要将中央专项补助资金的预算告知数编入预算，提高预算完整性；四是规范部门预算管理程序，严格执行“二上二下”预算编制规程；加大预算信息披露力度，向人大报告的部门预算数量不断增加，2010年起，部分中央部门已在互联网上公布了部门预算。
在中央部门预算改革稳步推进的同时，在各级地方审计机关的促动下，地方部门预算改革也取得了重大进展，确定了部门预算管理基本框架，规范了预算编制制度，初步建立了预算编制、执行和监督相分离的运行机制，增强了预算管理的公开性、公正性和透明度。据统计，截至2007年底，全国各省、自治区、直辖市和计划单列市本级都建立了比较规范的部门预算管理制度，实行了综合预算。多数地级市和县（市、区）实行了部门预算改革，开始推行部门预算。
部门预算制度的建立和完善确立了部门预算的基本模式，转变了预算管理观念，规范了行政行为，增强了预算的法制性。在此过程中，各级审计机关发挥了重要的推动作用。
（二）财政审计对规范财政转移支付制度起了重要作用。1994年分税制财政体制实施以来，财政审计工作在进行中央和地方预决算审计的同时，也重点审计了转移支付资金。审计机关在审查转移支付资金总体规模、资金构成和分配管理等总体情况的同时，也对农业、教育、社会保障、投资等各专项转移支付资金的管理使用情况进行全面审计，并针对审计发现的问题，对我国现行的财政转移支付制度进行全面的分析和评价。在加大中央对地方转移支付资金支出力度、合理调整转移支付资金结构和规范转移支付资金分配程序等方面都提出了很好的审计建议，促进了我国财政转移支付制度的不断完善。
1. 中央对地方的转移支付力度不断加大。我国地域辽阔，各地区条件各异，地区间经济发展很不平衡，需要中央通过宏观调控手段进行地区间的财力平衡，缩小各地财力差距。1994年分税制财政体制实施后，中央本级收入占全国财政收入的比重大幅提高，为平衡各地区间的财力差距提供了保障。各级审计机关对转移支付资金的审计监督，也为中央加大转移支付资金支出力度提供了保障。
资料来源: 高培勇主编：2009年《共和国财税60年》，人民出版社
如图1所示，2008年中央财政对地方转移支付18708亿元，比2003年增加14196万元，是2003年的4.15倍。2008年中央对地方财政转移支付占中央总财政支出的51.6%，转移支付对平衡地方财力起到了重要作用。
2．财力性转移支付的规模和比重不断加大，转移支付制度向合理方向发展。中央对地方的财政转移支付有财力性转移支付和专项转移支付构成，财力性转移支付由一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等构成。财力性转移支付资金由地方统筹安排使用，不需地方配套，是均衡地区间财力差距、实现地区间基本公共服务能力均等化的有力调控工具。财政审计工作一直在为加大财力性转移支付的规模和比重而努力。
资料来源: 高培勇主编：2009年《共和国财税60年》，人民出版社
如图2所示，2008年中央对地方的财力性转移支付8746亿元，比2003年 增加6832亿元，是其4.6倍。财力性转移支付占转移支付总额的比重也呈总体上升态势，由2003年的42.4%上升到2007年50.8%，2008年受扩大内需、加大专项补助资金力度的影响，下降到46.7%，但总体仍呈上升趋势。
3.专项转移支付分配管理制度不断完善，资金整合，在转移支付中的比重呈下降趋势。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。专项转移支付资金需按照规定用途使用，有的专项补助资金需要地方配套。由于一些专项转移支付资金在项目设置上缺乏一定的科学性和可行性，个别项目与地方实际脱节；部分项目在资金分配管理上缺少科学合理的分配依据，资金分配不公开不透明；部分专项转移支付资金挤占挪用情况问题较多等原因，所以专项转移支付资金一直是审计机关审计的重点。随着审计查出问题的增多，国家不断对专项转移支付制度进行完善和调整，制定出台了《中央对地方专项拨款管理办法》等文件法规，在资金申请、审批、分配、使用和监督等各个环节对专项转移支付资金进行规范。
在规范的同时，财政部根据全国人大、审计署的要求加大了对专项转移支付的整合力度。对一些临时性的专项资金采取取消、限期取消、归并的方式进行整合；对需要较长时间存在且数额相对固定的项目，列入一般转移支付。规范后，中央专项转移支付项目至2009年已压缩至157项，比2008年减少了52项。另外，专项转移支付占转移支付比例也呈总体下降的趋势，
资料来源: 高培勇主编：2009年《共和国财税60年》，人民出版社
如图3所示，中央专项转移支付资金由2003年的2598亿元增长到2007年的6890亿元，占转移支付资金的比重由2003年的57.6%下降到2007年的49.2%，在资金总量增加的同时，占全部转移支付资金的比重呈下降态势。2008年受宏观调控影响，资金规模和占比均有所增加。
（三）财政审计工作促进了财政收入制度改革和支出结构调整。
1.财政审计工作在实施“收支两条线”和“费改税”工作中起到了较大推进作用。在经济转轨时期，由于各项规章制度的不完善，一些地方和部门在利益的驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，导致预算外资金迅速膨胀，扰乱了市场经济秩序，分散了政府财力，加重了企业和群众负担，为私设“小金库”和贪污腐败行为提供了温床。为此，各级审计机关始终把规范收费行为、收入统一纳入预算管理、实行“收支两条线”作为财政资金审计的重点。在审计部门和其他部门的共同努力和配合下，自1997 至1999年，财政部和国家计委分三批取消行政事业收费项目69项，涉及工商、税务、公安、建设、外贸等多个部门和领域。2001年12月，将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算管理；对质检总局等28个中央部门的预算外资金缴入财政专户；改革预算外资金收缴制度，实行收缴分离；进一步推动地方“收支两条线”改革。之后国家在收入领域进行了大规模的农村税费改革，取消了农业税，减轻了农民负担。
2.财政审计工作促使财政支出结构不断优化。各级审计机关在对社会保障、农业、教育、医疗卫生等专项资金审计的同时，一直在呼吁政府加大这些方面的资金投入，加之中央对民生工作的重视，近年来各级财政投入“三农”和民生领域的资金不断加大，国家财政支出结构不断优化。各级审计机关对民生资金的跟踪审计又为财政支出的结构优化提供了监督保障。
2003年至2007年中央财政用于“三农”的支出总和超过15500亿元，相当于前10年的总和。2008年更是达到了5955.5亿元，比上年增长37.9%；2008年全国财政教育支出8937.9亿元，比2003年的3352.1亿元增加了5585.8亿元，年均增长33.33%，占国家财政总支出的14.32%；2008年全国财政的社会保障支出6770亿元，比2003年的2712.2亿元增加了4057.8亿元，年均增长29.92%，占国家财政总支出的10.85%。；2008年全国财政的医疗卫生支出2722.4亿元，比2003年的830.8亿元增加了1891.6亿元，年均增长56.92%，占国家财政总支出的4.36%。
（四）财政审计工作在公共财政体制框架构建中发挥了重要作用。上述无论是财政预算制度的完善、转移支付制度的规范，还是财政收入支出结构的调整和优化，都是构建公共财政体制框架的重要内容，在上述几个方面财政审计够发挥了重要作用。此外，在政府收支科目分类改革、国库集中支付制度的建立和完善、建立健全政府采购制度等构建公共财政体制框架的各项财政制度改革方面，财政审计工作也发挥了重要的推动作用。近年来，配合国家的宏观调控政策，财政政策从积极到稳健再到积极，在此过程中，无不看到审计人员忙碌的身影，他们在查处违法违规问题的同时，也为财政政策在国家宏观经济调控中发挥重要作用提供了监督保障，并提出了很好的建议。
二、 现行财政体制中仍存在的主要问题
（一）财政的民主化建设薄弱，财政预算公开度和透明度还不高。我国目前仍是行政机关主导财政收支活动，财政权力过分集中于政府，享受公共服务的社会成员和全体纳税人还没有参与政府预算编制和财政收支安排的途径。人民代表大会在财政方面的监督职能与宪法赋予的权威还不相称，即使在审查批准预算时，人大对行政机关的制约也比较弱。由于行政机关主导财政收支活动，缺乏权力机关和社会成员的全面介入，预算编制还不够细化，也没有做到公开透明，社会公众缺乏知情权，容易发生违法违规问题。
（二）各级政府之间事权划分不清、政府间转移支付制度仍需完善。中央和地方在事权划分上始终没有非常明确和详细的规定，中央和地方以及地方各级政府之间的事权和财政支出还存在交叉。一方面,一些属于地方的事权本来应该由地方负担支出,中央财政却在安排支出;另一方面,有些应该由中央政府承担的责任和事务,地方财政也承担了一部分支出。实行分税制后，中央集中了全国的财力，在补助地方支出上插手地方事务过多过细，诸如送戏下乡、农民书屋、村屯健身器材、能繁母猪补贴等均由中央下达专项资金补助支出，有的不符合地方实际，效果不好。
分税制实施后，转移支付成为均衡中央与地方财力及均衡不同地区之间财力的有效工具。目前的转移支付制度虽如前文所述有了很大的完善和改进，但在公正、公开和公平方面仍存在很大不足。税收返还和一些财力性转移支付由于是按基数法进行分配，难以使基数较低的欠发达地区获得较高的财力补助，这是不利于通过转移支付均衡各地财力的。目前的转移支付资金构成中，专项转移支付资金所占比重仍然较高，大量的专项转移支付资金分配不公开、不透明。我国幅员辽阔，各地条件各异，专项资金的项目设置很难全部符合地方实际。有的专项补助项目设置交叉重复，如涉农的农田水利建设资金与农业综合开发资金、土地整理资金甚至是扶贫资金和新农村建设资金都存在重复设置的问题，这势必造成资金的重复申请、损失浪费和挤占挪用，部分专项资金的效益难以发挥。
（三）省级以下各级财政的预算管理体制仍不规范，县乡财政困难问题仍未解决。近年来，中央和省级财政的管理逐渐规范，预算编制和预算执行的相关法律法规得到了贯彻落实，财政行政行为逐步规范。但很多地区省级以下的财政体制还不规范，表现在：预算编制未细化，地方人大对预决算审查、审批不到位；有的县、市部门预算名存实亡，有的县级政府仍未实行部门预算编报制度；一些地区财政支出缺乏科学决策和集体决策，仅凭政府领导意识安排基本建设等支出。分税制财政体制实施后，地方的主要收入上划，加之很多县级财政税源少、底子薄，县乡财政困难的问题仍未解决，相当一部分县目前仍是吃饭财政，保工资、保稳定仍是财政支出的主要方向。由于目前考核地方政府官员的主要指标是GDP，在这种机制激励下，县市政府大量举借债务搞经济建设，加剧了县级财政的困难，并且使地方债务问题成为了全社会关注的热点问题。
此外，各级财政部门还在一定程度上存在预算编报未细化、超收收入安排使用未向人大报告、部分财政收入未纳入预算管理、非税收入在财政收入中占比较大等问题，需要在深化财政体制改革的进程中逐步完善解决。
三、财政审计在完善公共财政体制中应进一步发挥的作用
各级审计机关在财政审计工作中，应该在查处违法违规问题的同时，更多地关注财政机制体制方面存在的问题和不足，提出切实可行的审计建议，把从根本上解决问题作为出发点，将进一步完善我国公共财政体制作为财政审计的工作目标。
（一）财政审计要促进财政的民主和公开。审计人员自身要树立公共财政的理念，财政不是政府部门的财政，而是提供社会公共服务的载体。在审计中我们要要求财政预算和部门预算不断细化，每一笔资金都要落实到具体的项目，促进基本支出定员定额的进一步科学化，并促使将细化的预算向人大报告，这样才有利于作为享受社会公共服务的社会成员的代表，通过国家权力机构——人民代表大会行使监督职能和知情权。另外，审计要促进各级政府及其组成部门通过互联网等媒体向社会公开预算和财政收支情况的进程，促进财政的民主和公开。
（二）财政审计要促进转移支付制度的进一步完善。各级审计机关在做好预算执行审计工作的同时，要围绕中央和地方及地方各级政府之间的事权财权的划分，坚持开展转移支付资金审计。在对农业、环境保护、教育、社会保障等专项转移支付资金审计的同时，要从转移支付制度本身提出改革和完善的建议，使财力性转移支付计算和分配的方式更科学、更合理，真正起到均衡不同地区财力的作用。同时规范专项转移支付，使专项资金设置更科学、更符合地方实际，专项资金的分配要体现公开、公正和公平，减少分配的随意性和人为因素的影响。在此基础上，促进相关部门合理调整转移支付资金支出结构，逐步加大财力性转移支付的力度，减少专项补助的比例。
（三）财政审计要进一步促进地方财政体制建设。随着财政体制改革的不断深化和公共财政体制框架的构建，大多数省份开始实行财政的“省直管县”和“乡财县管”，这使得县级财政的地位越来越重要。除东南部少数地区外，我国县级财政多数收入不足、财力紧张、管理水平滞后，地方政府领导人为干预财政行政行为的情况也大量存在。如何加强县级财政的制度建设，使县级财政收支和预决算编制走上科学化、法制化的道路，尽快摆脱困境是摆在我们面前的一项重要任务。各级审计机关特别是县级审计机关在进行预算执行审计时，要对县级财政体制和财政状况进行全面的了解和分析，从完善地方税体系、完善上级转移支付制度、加强地方政府债务管理等方面提出科学可行的审计建议。审计机关要使用审计监督权促进县级财政收入支出的规范化和制度化，使县级财政体制不断完善，充分发挥其在县域经济发展中的公共服务职能。（孙国庆）
主要参考文献：
1.高培勇，2009，《共和国财税60年》[M]，人民出版社。
2.谢旭人，2009，《中国财政60年》[M]，经济科学出版社。
3.李金华，2004，《中国审计史》[M]，中国时代经济出版社。
关键词：财政审计 财政体制 改革
1983年国家审计机关成立至今，我国财政体制历经了两步利改税、“划分税种，核定收支，分级包干”财政体制、 “多种形式包干”财政体制、1994年分税制财政体制改革和之后的构建公共财政体制框架及进一步完善公共财政体制等几个阶段。在1994年分税制财政体制改革之前的几个财政改革阶段，由于国家审计工作处于起步和初始发展阶段，财政审计工作主要以基本的财政财务收支审计为主，在财政体制机制建设和深化财政体制改革方面所发挥的建设性作用较为有限。随着1994年《审计法》的颁布和分税制财政体制改革的全面推进，国家加大了包括财政审计在内的国家审计监督的力度，财政审计工作在推进财政体制改革中的建设性作用也得到了不断加强。本文将从财政审计在深化财政体制改革中发挥的建设性作用、现行财政体制中存在的问题、财政审计在完善公共财政体制中应进一步发挥的作用等几个方面阐述财政审计的建设性作用问题。
一、 财政审计在深化财政体制改革中发挥的建设性作用
1994年颁布的《审计法》第十六条规定：“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”。第十七条规定：“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。 地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告”。根据《审计法》的上述规定，各级审计机关全面开展了对各级政府预算编制、财政收支和预算执行等方面的财政审计工作。经过全体财政审计人员的不懈努力，各级审计机关在查处财政部门财政财务收支违法违规问题的同时，提出了很多建立健全财政体制制度的审计建议，在推进财政体制改革方面发挥了重要的建设性作用。
（一）财政审计促进部门预算制度建立和不断完善。审计署从1995年开始对中央预算执行情况进行审计，1996年本级预算执行审计工作在各级审计机关普遍开展起来。截至2000年底，中央和省级审计机关全部开展了本级预算执行审计，全国300多个地市级审计机关和3000多个县级审计机关中，绝大部分也开展了预算执行审计工作，并向本级政府和人大报送报告。
财政部于2000年开始推行中央部门预算改革试点，在各级审计机关预算执行审计工作的不断促动下，部门预算制度逐步建立和不断完善。一是结合深化收支两条线管理改革，将部门及所属单位全部财政资金收支纳入部门预算管理，截至2009年，中央部门预算中，已要求将各项预算外资金收支、政府性基金收支、经营收支以及其他收支按照统一的编报内容和格式在一本预算中反映；二是采用零基预算的方法，将预算支出分为基本支出和项目支出，基本支出执行定员定额管理，项目支出实行项目库管理，并建立绩效评价体系。近年来通过扩大定员定额试点范围、细化定额项目、完善定额测定方法、调整定额标准，基本支出定员定额标准体系的科学性、规范性不断提高；三是探索编制滚动预算，推进预算编制科学化、精细化。延伸预算级次，各部门从最基层单位开始逐级编制预算，强化预算约束，确保项目支出预算落实到基层预算单位。近年来，又要求地方政府要将上级政府对本地区的税收返还和补助全额编入地方本级预算。2009年起，各省（自治区、直辖市）要将中央专项补助资金的预算告知数编入预算，提高预算完整性；四是规范部门预算管理程序，严格执行“二上二下”预算编制规程；加大预算信息披露力度，向人大报告的部门预算数量不断增加，2010年起，部分中央部门已在互联网上公布了部门预算。
在中央部门预算改革稳步推进的同时，在各级地方审计机关的促动下，地方部门预算改革也取得了重大进展，确定了部门预算管理基本框架，规范了预算编制制度，初步建立了预算编制、执行和监督相分离的运行机制，增强了预算管理的公开性、公正性和透明度。据统计，截至2007年底，全国各省、自治区、直辖市和计划单列市本级都建立了比较规范的部门预算管理制度，实行了综合预算。多数地级市和县（市、区）实行了部门预算改革，开始推行部门预算。
部门预算制度的建立和完善确立了部门预算的基本模式，转变了预算管理观念，规范了行政行为，增强了预算的法制性。在此过程中，各级审计机关发挥了重要的推动作用。
（二）财政审计对规范财政转移支付制度起了重要作用。1994年分税制财政体制实施以来，财政审计工作在进行中央和地方预决算审计的同时，也重点审计了转移支付资金。审计机关在审查转移支付资金总体规模、资金构成和分配管理等总体情况的同时，也对农业、教育、社会保障、投资等各专项转移支付资金的管理使用情况进行全面审计，并针对审计发现的问题，对我国现行的财政转移支付制度进行全面的分析和评价。在加大中央对地方转移支付资金支出力度、合理调整转移支付资金结构和规范转移支付资金分配程序等方面都提出了很好的审计建议，促进了我国财政转移支付制度的不断完善。
1. 中央对地方的转移支付力度不断加大。我国地域辽阔，各地区条件各异，地区间经济发展很不平衡，需要中央通过宏观调控手段进行地区间的财力平衡，缩小各地财力差距。1994年分税制财政体制实施后，中央本级收入占全国财政收入的比重大幅提高，为平衡各地区间的财力差距提供了保障。各级审计机关对转移支付资金的审计监督，也为中央加大转移支付资金支出力度提供了保障。
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资料来源: 高培勇主编：2009年《共和国财税60年》，人民出版社
如图1所示，2008年中央财政对地方转移支付18708亿元，比2003年增加14196万元，是2003年的4.15倍。2008年中央对地方财政转移支付占中央总财政支出的51.6%，转移支付对平衡地方财力起到了重要作用。
2．财力性转移支付的规模和比重不断加大，转移支付制度向合理方向发展。中央对地方的财政转移支付有财力性转移支付和专项转移支付构成，财力性转移支付由一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等构成。财力性转移支付资金由地方统筹安排使用，不需地方配套，是均衡地区间财力差距、实现地区间基本公共服务能力均等化的有力调控工具。财政审计工作一直在为加大财力性转移支付的规模和比重而努力。
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资料来源: 高培勇主编：2009年《共和国财税60年》，人民出版社
如图2所示，2008年中央对地方的财力性转移支付8746亿元，比2003年 增加6832亿元，是其4.6倍。财力性转移支付占转移支付总额的比重也呈总体上升态势，由2003年的42.4%上升到2007年50.8%，2008年受扩大内需、加大专项补助资金力度的影响，下降到46.7%，但总体仍呈上升趋势。
3.专项转移支付分配管理制度不断完善，资金整合，在转移支付中的比重呈下降趋势。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。专项转移支付资金需按照规定用途使用，有的专项补助资金需要地方配套。由于一些专项转移支付资金在项目设置上缺乏一定的科学性和可行性，个别项目与地方实际脱节；部分项目在资金分配管理上缺少科学合理的分配依据，资金分配不公开不透明；部分专项转移支付资金挤占挪用情况问题较多等原因，所以专项转移支付资金一直是审计机关审计的重点。随着审计查出问题的增多，国家不断对专项转移支付制度进行完善和调整，制定出台了《中央对地方专项拨款管理办法》等文件法规，在资金申请、审批、分配、使用和监督等各个环节对专项转移支付资金进行规范。
在规范的同时，财政部根据全国人大、审计署的要求加大了对专项转移支付的整合力度。对一些临时性的专项资金采取取消、限期取消、归并的方式进行整合；对需要较长时间存在且数额相对固定的项目，列入一般转移支付。规范后，中央专项转移支付项目至2009年已压缩至157项，比2008年减少了52项。另外，专项转移支付占转移支付比例也呈总体下降的趋势，
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资料来源: 高培勇主编：2009年《共和国财税60年》，人民出版社
如图3所示，中央专项转移支付资金由2003年的2598亿元增长到2007年的6890亿元，占转移支付资金的比重由2003年的57.6%下降到2007年的49.2%，在资金总量增加的同时，占全部转移支付资金的比重呈下降态势。2008年受宏观调控影响，资金规模和占比均有所增加。
（三）财政审计工作促进了财政收入制度改革和支出结构调整。
1.财政审计工作在实施“收支两条线”和“费改税”工作中起到了较大推进作用。在经济转轨时期，由于各项规章制度的不完善，一些地方和部门在利益的驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，导致预算外资金迅速膨胀，扰乱了市场经济秩序，分散了政府财力，加重了企业和群众负担，为私设“小金库”和贪污腐败行为提供了温床。为此，各级审计机关始终把规范收费行为、收入统一纳入预算管理、实行“收支两条线”作为财政资金审计的重点。在审计部门和其他部门的共同努力和配合下，自1997 至1999年，财政部和国家计委分三批取消行政事业收费项目69项，涉及工商、税务、公安、建设、外贸等多个部门和领域。2001年12月，将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算管理；对质检总局等28个中央部门的预算外资金缴入财政专户；改革预算外资金收缴制度，实行收缴分离；进一步推动地方“收支两条线”改革。之后国家在收入领域进行了大规模的农村税费改革，取消了农业税，减轻了农民负担。
2.财政审计工作促使财政支出结构不断优化。各级审计机关在对社会保障、农业、教育、医疗卫生等专项资金审计的同时，一直在呼吁政府加大这些方面的资金投入，加之中央对民生工作的重视，近年来各级财政投入“三农”和民生领域的资金不断加大，国家财政支出结构不断优化。各级审计机关对民生资金的跟踪审计又为财政支出的结构优化提供了监督保障。
2003年至2007年中央财政用于“三农”的支出总和超过15500亿元，相当于前10年的总和。2008年更是达到了5955.5亿元，比上年增长37.9%；2008年全国财政教育支出8937.9亿元，比2003年的3352.1亿元增加了5585.8亿元，年均增长33.33%，占国家财政总支出的14.32%；2008年全国财政的社会保障支出6770亿元，比2003年的2712.2亿元增加了4057.8亿元，年均增长29.92%，占国家财政总支出的10.85%。；2008年全国财政的医疗卫生支出2722.4亿元，比2003年的830.8亿元增加了1891.6亿元，年均增长56.92%，占国家财政总支出的4.36%。
（四）财政审计工作在公共财政体制框架构建中发挥了重要作用。上述无论是财政预算制度的完善、转移支付制度的规范，还是财政收入支出结构的调整和优化，都是构建公共财政体制框架的重要内容，在上述几个方面财政审计够发挥了重要作用。此外，在政府收支科目分类改革、国库集中支付制度的建立和完善、建立健全政府采购制度等构建公共财政体制框架的各项财政制度改革方面，财政审计工作也发挥了重要的推动作用。近年来，配合国家的宏观调控政策，财政政策从积极到稳健再到积极，在此过程中，无不看到审计人员忙碌的身影，他们在查处违法违规问题的同时，也为财政政策在国家宏观经济调控中发挥重要作用提供了监督保障，并提出了很好的建议。
二、 现行财政体制中仍存在的主要问题
（一）财政的民主化建设薄弱，财政预算公开度和透明度还不高。我国目前仍是行政机关主导财政收支活动，财政权力过分集中于政府，享受公共服务的社会成员和全体纳税人还没有参与政府预算编制和财政收支安排的途径。人民代表大会在财政方面的监督职能与宪法赋予的权威还不相称，即使在审查批准预算时，人大对行政机关的制约也比较弱。由于行政机关主导财政收支活动，缺乏权力机关和社会成员的全面介入，预算编制还不够细化，也没有做到公开透明，社会公众缺乏知情权，容易发生违法违规问题。
（二）各级政府之间事权划分不清、政府间转移支付制度仍需完善。中央和地方在事权划分上始终没有非常明确和详细的规定，中央和地方以及地方各级政府之间的事权和财政支出还存在交叉。一方面,一些属于地方的事权本来应该由地方负担支出,中央财政却在安排支出;另一方面,有些应该由中央政府承担的责任和事务,地方财政也承担了一部分支出。实行分税制后，中央集中了全国的财力，在补助地方支出上插手地方事务过多过细，诸如送戏下乡、农民书屋、村屯健身器材、能繁母猪补贴等均由中央下达专项资金补助支出，有的不符合地方实际，效果不好。
分税制实施后，转移支付成为均衡中央与地方财力及均衡不同地区之间财力的有效工具。目前的转移支付制度虽如前文所述有了很大的完善和改进，但在公正、公开和公平方面仍存在很大不足。税收返还和一些财力性转移支付由于是按基数法进行分配，难以使基数较低的欠发达地区获得较高的财力补助，这是不利于通过转移支付均衡各地财力的。目前的转移支付资金构成中，专项转移支付资金所占比重仍然较高，大量的专项转移支付资金分配不公开、不透明。我国幅员辽阔，各地条件各异，专项资金的项目设置很难全部符合地方实际。有的专项补助项目设置交叉重复，如涉农的农田水利建设资金与农业综合开发资金、土地整理资金甚至是扶贫资金和新农村建设资金都存在重复设置的问题，这势必造成资金的重复申请、损失浪费和挤占挪用，部分专项资金的效益难以发挥。
（三）省级以下各级财政的预算管理体制仍不规范，县乡财政困难问题仍未解决。近年来，中央和省级财政的管理逐渐规范，预算编制和预算执行的相关法律法规得到了贯彻落实，财政行政行为逐步规范。但很多地区省级以下的财政体制还不规范，表现在：预算编制未细化，地方人大对预决算审查、审批不到位；有的县、市部门预算名存实亡，有的县级政府仍未实行部门预算编报制度；一些地区财政支出缺乏科学决策和集体决策，仅凭政府领导意识安排基本建设等支出。分税制财政体制实施后，地方的主要收入上划，加之很多县级财政税源少、底子薄，县乡财政困难的问题仍未解决，相当一部分县目前仍是吃饭财政，保工资、保稳定仍是财政支出的主要方向。由于目前考核地方政府官员的主要指标是GDP，在这种机制激励下，县市政府大量举借债务搞经济建设，加剧了县级财政的困难，并且使地方债务问题成为了全社会关注的热点问题。
此外，各级财政部门还在一定程度上存在预算编报未细化、超收收入安排使用未向人大报告、部分财政收入未纳入预算管理、非税收入在财政收入中占比较大等问题，需要在深化财政体制改革的进程中逐步完善解决。
三、财政审计在完善公共财政体制中应进一步发挥的作用
各级审计机关在财政审计工作中，应该在查处违法违规问题的同时，更多地关注财政机制体制方面存在的问题和不足，提出切实可行的审计建议，把从根本上解决问题作为出发点，将进一步完善我国公共财政体制作为财政审计的工作目标。
（一）财政审计要促进财政的民主和公开。审计人员自身要树立公共财政的理念，财政不是政府部门的财政，而是提供社会公共服务的载体。在审计中我们要要求财政预算和部门预算不断细化，每一笔资金都要落实到具体的项目，促进基本支出定员定额的进一步科学化，并促使将细化的预算向人大报告，这样才有利于作为享受社会公共服务的社会成员的代表，通过国家权力机构——人民代表大会行使监督职能和知情权。另外，审计要促进各级政府及其组成部门通过互联网等媒体向社会公开预算和财政收支情况的进程，促进财政的民主和公开。
（二）财政审计要促进转移支付制度的进一步完善。各级审计机关在做好预算执行审计工作的同时，要围绕中央和地方及地方各级政府之间的事权财权的划分，坚持开展转移支付资金审计。在对农业、环境保护、教育、社会保障等专项转移支付资金审计的同时，要从转移支付制度本身提出改革和完善的建议，使财力性转移支付计算和分配的方式更科学、更合理，真正起到均衡不同地区财力的作用。同时规范专项转移支付，使专项资金设置更科学、更符合地方实际，专项资金的分配要体现公开、公正和公平，减少分配的随意性和人为因素的影响。在此基础上，促进相关部门合理调整转移支付资金支出结构，逐步加大财力性转移支付的力度，减少专项补助的比例。
（三）财政审计要进一步促进地方财政体制建设。随着财政体制改革的不断深化和公共财政体制框架的构建，大多数省份开始实行财政的“省直管县”和“乡财县管”，这使得县级财政的地位越来越重要。除东南部少数地区外，我国县级财政多数收入不足、财力紧张、管理水平滞后，地方政府领导人为干预财政行政行为的情况也大量存在。如何加强县级财政的制度建设，使县级财政收支和预决算编制走上科学化、法制化的道路，尽快摆脱困境是摆在我们面前的一项重要任务。各级审计机关特别是县级审计机关在进行预算执行审计时，要对县级财政体制和财政状况进行全面的了解和分析，从完善地方税体系、完善上级转移支付制度、加强地方政府债务管理等方面提出科学可行的审计建议。审计机关要使用审计监督权促进县级财政收入支出的规范化和制度化，使县级财政体制不断完善，充分发挥其在县域经济发展中的公共服务职能。（孙国庆）
主要参考文献：
1.高培勇，2009，《共和国财税60年》[M]，人民出版社。
2.谢旭人，2009，《中国财政60年》[M]，经济科学出版社。
3.李金华，2004，《中国审计史》[M]，中国时代经济出版社。
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