关于城乡建设用地增减挂钩项目审计的思考
杜贞耐 高秀翠 杨庆平（山东省淄博市审计局）
城乡建设用地增减挂钩项目涉及农村土地资源的节约集约利用，拆迁、安置、复垦资金的规范使用和安置政策的有效落实，直接关系到人民群众的切身利益、社会稳定和国有资金的安全，关系到地区社会经济的和谐发展。本文结合挂钩审计的具体情况，围绕挂钩项目审计方法的内容、围绕“三条主线”和重点关注的“四个问题”等方面，对城乡建设用地增减挂钩项目审计谈谈个人的几点认识与思考。
一、城乡建设用地增减挂钩项目的概念
1、挂钩项目的定义。城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。其核心是政府通过村庄整治和农民集中居住，把腾挪出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地。政府可在既有年度用地指标之外，在城市近郊区征用等量的耕地，用于城市和工业建设，旨在盘活农村建设用地。
2、挂钩项目的主要内容。挂钩项目主要是指依据农村建设用地整理规划和项目区规划等，通过对项目区内村庄的撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行复垦利用，将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标。具体包括三方面的内容：一是项目前期的规划、论证，包括挂钩项目的可行性分析、立项、规划、群众意见的征求等工作；二是按照项目实施规划，进行项目资金的筹集，居民点的建设，村民的拆迁、安置；三是对拆迁的建设用地进行复垦、整理、验收，保证复垦土地的质量。
3、挂钩项目资金的来源。国家对挂钩项目的资金来源未做明确的规定，要求结余用地指标实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设。目前的资金来源主要是：政府融资平台的借款、村民购房款或购房预付款、向村民借款、少量村集体补助资金。由于项目建设需要先期垫付大量资金，各地政府为了加快项目进度，依据当地经济发展状况，制定了结余用地指标的补助标准。
二、挂钩项目审计应包含的主要内容
挂钩项目实施的目的、包括的主要工作、项目资金的筹集运用，决定了挂钩项目审计的内容。
（一）执行国家政策情况。要全面了解挂钩项目实施状况和相关部门执行国家挂钩政策情况，关注各级政府在挂钩项目管理中出台了哪些政策措施和取得的成效。分析了解该项工作开展以来存在的困难、采取的措施及经验教训，发现项目实施中存在的机制、体制问题。
（二）项目资金的筹集、拨付、管理和使用情况。
1、摸清挂钩项目的资金来源及构成，了解各级政府对项目的投入情况，项目单位建设资金筹集情况。重点调查项目资金是否足额拨付，财政拨款、政府担保贷款等财政投入是否按期收回，是否产生预期的经济效益，以提高财政资金的使用效益，保证财政资金的安全。
2、审查项目资金使用情况是否公开、透明，检查有关单位、乡镇、行政村资金管理是否规范，是否落实项目资金专账管理、独立核算、专款专用、封闭运作等有关规定，资金的管理是否执行财经制度，项目开支是否合理、合法等情况，规范财政资金的管理，查处利用项目建设、材料采购等便利贪污、挪用、套取项目资金等严重损害群众利益的违法违纪问题。
（三）挂钩指标的申报、实施及验收情况。
1、通过对项目建设程序的审查，关注项目建设是否按规定办理相关用地、建房手续，项目规划是否合理，项目建设、材料采购是否进行招、投标，手续是否完备，是否按照“先安置后拆旧、先拆旧后使用”的原则实施等。
2、挂钩项目是否按照规定的时间、数量、质量完成，检查有无未按审批指标实施项目，已竣工项目是否按规定程序、标准进行验收，复垦土地是否达到规定的要求等问题。评价挂钩项目是否达到增加耕地面积、提高耕地质量的目标。
（四）拆迁群众安置、补偿情况。拆迁、安置是目前社会关注的焦点问题，因此，审计要重点关注项目区的拆旧、安置工作，检查拆迁补偿、住房安置是否公开、透明，是否履行了复核、公示等规定程序，分析了解补偿、安置方案是否合理，是否得到执行，是否存在“被拆迁”和“被上楼”等问题，关注补偿资金是否及时、足额到位，是否存在以拆迁、安置为名乱收费问题，了解村民对挂钩安置方案的满意程度，切实维护群众利益。
（五）挂钩项目实施效益情况。在全面掌握挂钩项目的总体状况基础上，从项目资金的管理利用、耕地面积、质量是否有效增加、拆迁农民是否满意等方面，全面分析增减挂钩项目所产生的经济效益、资源效益、社会效益。以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，实现改善农村生产生活条件，优化用地结构和节约集约用地的目标。
三、挂钩项目审计应围绕的“三条主线”
挂钩项目审计涉及的面广、资金多、政策强，为了保证审计质量，做到不缺项、不漏项，全面反映挂钩项目情况，应紧紧地围绕资金、土地指标、拆迁安置三条主线。
（一）围绕财政资金的筹集、拨付和利用情况，关注项目资金的使用规范性。从财政部门对项目资金的筹集、拨付入手，检查资金的到位情况，对项目资金的来源、拨付渠道逐级核对，发现并纠正挤占、挪用、截留、滞留项目资金等问题。审计人员要严格检查项目规划和实施进度安排表或施工合同，了解项目是否按进度拨款，并分析资金滞留、欠拨的原因。
由于项目单位众多，可抽查部分项目实施单位，核实项目预算编制的合理性，包括定额的套用，取费的标准，特别是协商价格以及材料价格是否符合市场当时公允价格，同时检查施工合同与预算、招标文件的逻辑关系以及关联性。核实隐蔽工程记录的完整性和真实性，有无相关单位和管理人员多方签名认可，包括变更项目程序上的合法性，有无相关部门的批示意见等证明性手续。关注工程的结算资料，包括中介组织审核结论，必要时采取现场核实工程量，核实结算与合同约定的工作内用是否一致，特别是对增加的工程量是否有完备的包括监理等相关部门的认定等。要重点审查项目资金支付的手续、票据和结算资料是否真实、合规，看有无采取虚开或重报原始票据、虚列工程支出、高估冒算等方式，虚报冒领等违法违纪问题。
（二）围绕土地挂钩指标完成状况，分析挂钩项目实施的土地效益。查阅挂钩项目的有关审批台账、卷宗，对照国家、省、市在挂钩方面出台的政策、规定，审查项目立项以及实施方案的可行情况，包括项目选址是否符合城乡规划，项目立项依据是否充分，报批程序是否合规，对已批复立项项目，有无擅自调整和改变项目计划的问题，以及调整和改变的原因，特别是要关注实施方案的科学性、合理性，必要时请相关专业人士进行评估。审查项目中的住房建设、土地复垦工程勘察、设计、施工、监理单位合同的签订和履行是否规范、严格，是否存在合同签订后，将工程肢解发包、违法分包、转包等问题，以及由于未严格履行合同，导致项目施工缓慢、工程施工质量不达标，造成损失浪费、资金流失的问题。查阅土地复垦检收资料，抽取部分建设项目现场查看项目区建设状况、土地复垦状况，对挂钩结余指标完成情况，复垦耕地质量达标情况作出评价。
（三）围绕项目区村民拆迁、安置情况，了解村民的生活状况，评价挂钩项目产生的社会效益。采用座谈、走访、调查问卷等方式，调查了解村民对挂钩政策的认识、看法，村民在拆迁、安置中遇到的困难，了解村民对挂钩安置的满意程度，搬迁后的生活状况。查阅项目区拆迁补偿和住房安置方案，对方案的科学性、可行性进行评价，检查其落实情况，关注项目实施中存在的强行拆迁和“被上楼”问题，督促相关惠民政策的落实，防止损害农民利益的问题发生。
四、挂钩项目审计应重点关注的“四个问题”
（一）拆迁补偿不到位，农民合法权益得不到保障。由于项目建设多数由政府主导，群众意愿很容易被忽视。建设中经常出现拆迁区补偿标准过低、安置区村民购房负担过重，民房被“强拆”、农民被“上楼”，农民生活质量和生活水平得不到改善，宅基地转化后的增值收益无法保障等问题。另外，跨区域挂钩建设项目，民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，也往往被忽视。
（二）过分追求建设用地指标，复垦耕地质量不高。很多地方把申报增减挂钩项目作为解决建设用地指标不足的唯一办法，这就使得各级政府一味地追求建设用地指标，从而忽略了增减挂钩的真正目标是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。由于对拆迁、安置重视不够，资金投入不足，未在规定时间内归还挂钩周转指标和预支挂钩指标的问题比较普遍，已复垦土地达不到耕种条件，已耕种的复垦土地质量不高。虽然实现了土地面积上的“占补平衡”，但补充耕地的质量难以达到挂钩政策提出的“耕地面积不减少、质量不降低”要求。
（三）项目资金落实困难，挂钩项目进度缓慢。资金是挂钩项目实施中最关键的环节，资金是否到位是挂钩项目能否顺利实施的关键。建新区、拆旧区的群众补偿、土地整理、群众安置需要大笔资金进行垫付，而很多政府在实施项目过程中难以筹措足够的资金，影响了项目的进度。同时，一些经济欠发达地区，经济实力相对较弱，挤占、挪用、套取项目建设资金问题比较突出。
（四）项目论证不充分、规划选址有待改善，项目实施的社会效益不高。由于部分地方分派挂钩指标或者由旧村改造项目转为挂钩项目，使项目在规划、实施中出现一些问题，主要表现在以下几个方面：一是前期论证不充分，立项时对建新安置和拆旧整理所需的资金、项目拆迁安置中困难论证及群众意见的征求不充分，致使部分项目进度缓慢或无法实施；二是项目建设缺乏统一规划，个别项目选址不合理；三是部分挂钩项目居民点建设区未安排挂钩周转面积，只能采用“先拆迁后安置”的方式实施；四是居民点建设标准低，配套设施不完善；五是对土地结构和资源利用的优化考虑不足，留下了不少的社会发展、生态环境方面的矛盾。
挂钩项目建设时间跨度长、项目众多、资金量大、政策性强，项目的实施大多需要3-5年时间，每个地方有好多个项目，拆迁安置资金大多在几亿、几十亿元，涉及住房建设、土地利用、农民利益保护等政策，审计工作还涉及财政、土管、农业、建设等相关单位和乡镇、项目村。因此，只有进行充分的审计调查，认真制定好审计实施方案，合理安排审计人员，才能为挂钩项目审计的顺利开展做好充分的准备。（杜贞耐 高秀翠 杨庆平）
一、城乡建设用地增减挂钩项目的概念
1、挂钩项目的定义。城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。其核心是政府通过村庄整治和农民集中居住，把腾挪出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地。政府可在既有年度用地指标之外，在城市近郊区征用等量的耕地，用于城市和工业建设，旨在盘活农村建设用地。
2、挂钩项目的主要内容。挂钩项目主要是指依据农村建设用地整理规划和项目区规划等，通过对项目区内村庄的撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行复垦利用，将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标。具体包括三方面的内容：一是项目前期的规划、论证，包括挂钩项目的可行性分析、立项、规划、群众意见的征求等工作；二是按照项目实施规划，进行项目资金的筹集，居民点的建设，村民的拆迁、安置；三是对拆迁的建设用地进行复垦、整理、验收，保证复垦土地的质量。
3、挂钩项目资金的来源。国家对挂钩项目的资金来源未做明确的规定，要求结余用地指标实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设。目前的资金来源主要是：政府融资平台的借款、村民购房款或购房预付款、向村民借款、少量村集体补助资金。由于项目建设需要先期垫付大量资金，各地政府为了加快项目进度，依据当地经济发展状况，制定了结余用地指标的补助标准。
二、挂钩项目审计应包含的主要内容
挂钩项目实施的目的、包括的主要工作、项目资金的筹集运用，决定了挂钩项目审计的内容。
（一）执行国家政策情况。要全面了解挂钩项目实施状况和相关部门执行国家挂钩政策情况，关注各级政府在挂钩项目管理中出台了哪些政策措施和取得的成效。分析了解该项工作开展以来存在的困难、采取的措施及经验教训，发现项目实施中存在的机制、体制问题。
（二）项目资金的筹集、拨付、管理和使用情况。
1、摸清挂钩项目的资金来源及构成，了解各级政府对项目的投入情况，项目单位建设资金筹集情况。重点调查项目资金是否足额拨付，财政拨款、政府担保贷款等财政投入是否按期收回，是否产生预期的经济效益，以提高财政资金的使用效益，保证财政资金的安全。
2、审查项目资金使用情况是否公开、透明，检查有关单位、乡镇、行政村资金管理是否规范，是否落实项目资金专账管理、独立核算、专款专用、封闭运作等有关规定，资金的管理是否执行财经制度，项目开支是否合理、合法等情况，规范财政资金的管理，查处利用项目建设、材料采购等便利贪污、挪用、套取项目资金等严重损害群众利益的违法违纪问题。
（三）挂钩指标的申报、实施及验收情况。
1、通过对项目建设程序的审查，关注项目建设是否按规定办理相关用地、建房手续，项目规划是否合理，项目建设、材料采购是否进行招、投标，手续是否完备，是否按照“先安置后拆旧、先拆旧后使用”的原则实施等。
2、挂钩项目是否按照规定的时间、数量、质量完成，检查有无未按审批指标实施项目，已竣工项目是否按规定程序、标准进行验收，复垦土地是否达到规定的要求等问题。评价挂钩项目是否达到增加耕地面积、提高耕地质量的目标。
（四）拆迁群众安置、补偿情况。拆迁、安置是目前社会关注的焦点问题，因此，审计要重点关注项目区的拆旧、安置工作，检查拆迁补偿、住房安置是否公开、透明，是否履行了复核、公示等规定程序，分析了解补偿、安置方案是否合理，是否得到执行，是否存在“被拆迁”和“被上楼”等问题，关注补偿资金是否及时、足额到位，是否存在以拆迁、安置为名乱收费问题，了解村民对挂钩安置方案的满意程度，切实维护群众利益。
（五）挂钩项目实施效益情况。在全面掌握挂钩项目的总体状况基础上，从项目资金的管理利用、耕地面积、质量是否有效增加、拆迁农民是否满意等方面，全面分析增减挂钩项目所产生的经济效益、资源效益、社会效益。以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，实现改善农村生产生活条件，优化用地结构和节约集约用地的目标。
三、挂钩项目审计应围绕的“三条主线”
挂钩项目审计涉及的面广、资金多、政策强，为了保证审计质量，做到不缺项、不漏项，全面反映挂钩项目情况，应紧紧地围绕资金、土地指标、拆迁安置三条主线。
（一）围绕财政资金的筹集、拨付和利用情况，关注项目资金的使用规范性。从财政部门对项目资金的筹集、拨付入手，检查资金的到位情况，对项目资金的来源、拨付渠道逐级核对，发现并纠正挤占、挪用、截留、滞留项目资金等问题。审计人员要严格检查项目规划和实施进度安排表或施工合同，了解项目是否按进度拨款，并分析资金滞留、欠拨的原因。
由于项目单位众多，可抽查部分项目实施单位，核实项目预算编制的合理性，包括定额的套用，取费的标准，特别是协商价格以及材料价格是否符合市场当时公允价格，同时检查施工合同与预算、招标文件的逻辑关系以及关联性。核实隐蔽工程记录的完整性和真实性，有无相关单位和管理人员多方签名认可，包括变更项目程序上的合法性，有无相关部门的批示意见等证明性手续。关注工程的结算资料，包括中介组织审核结论，必要时采取现场核实工程量，核实结算与合同约定的工作内用是否一致，特别是对增加的工程量是否有完备的包括监理等相关部门的认定等。要重点审查项目资金支付的手续、票据和结算资料是否真实、合规，看有无采取虚开或重报原始票据、虚列工程支出、高估冒算等方式，虚报冒领等违法违纪问题。
（二）围绕土地挂钩指标完成状况，分析挂钩项目实施的土地效益。查阅挂钩项目的有关审批台账、卷宗，对照国家、省、市在挂钩方面出台的政策、规定，审查项目立项以及实施方案的可行情况，包括项目选址是否符合城乡规划，项目立项依据是否充分，报批程序是否合规，对已批复立项项目，有无擅自调整和改变项目计划的问题，以及调整和改变的原因，特别是要关注实施方案的科学性、合理性，必要时请相关专业人士进行评估。审查项目中的住房建设、土地复垦工程勘察、设计、施工、监理单位合同的签订和履行是否规范、严格，是否存在合同签订后，将工程肢解发包、违法分包、转包等问题，以及由于未严格履行合同，导致项目施工缓慢、工程施工质量不达标，造成损失浪费、资金流失的问题。查阅土地复垦检收资料，抽取部分建设项目现场查看项目区建设状况、土地复垦状况，对挂钩结余指标完成情况，复垦耕地质量达标情况作出评价。
（三）围绕项目区村民拆迁、安置情况，了解村民的生活状况，评价挂钩项目产生的社会效益。采用座谈、走访、调查问卷等方式，调查了解村民对挂钩政策的认识、看法，村民在拆迁、安置中遇到的困难，了解村民对挂钩安置的满意程度，搬迁后的生活状况。查阅项目区拆迁补偿和住房安置方案，对方案的科学性、可行性进行评价，检查其落实情况，关注项目实施中存在的强行拆迁和“被上楼”问题，督促相关惠民政策的落实，防止损害农民利益的问题发生。
四、挂钩项目审计应重点关注的“四个问题”
（一）拆迁补偿不到位，农民合法权益得不到保障。由于项目建设多数由政府主导，群众意愿很容易被忽视。建设中经常出现拆迁区补偿标准过低、安置区村民购房负担过重，民房被“强拆”、农民被“上楼”，农民生活质量和生活水平得不到改善，宅基地转化后的增值收益无法保障等问题。另外，跨区域挂钩建设项目，民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，也往往被忽视。
（二）过分追求建设用地指标，复垦耕地质量不高。很多地方把申报增减挂钩项目作为解决建设用地指标不足的唯一办法，这就使得各级政府一味地追求建设用地指标，从而忽略了增减挂钩的真正目标是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。由于对拆迁、安置重视不够，资金投入不足，未在规定时间内归还挂钩周转指标和预支挂钩指标的问题比较普遍，已复垦土地达不到耕种条件，已耕种的复垦土地质量不高。虽然实现了土地面积上的“占补平衡”，但补充耕地的质量难以达到挂钩政策提出的“耕地面积不减少、质量不降低”要求。
（三）项目资金落实困难，挂钩项目进度缓慢。资金是挂钩项目实施中最关键的环节，资金是否到位是挂钩项目能否顺利实施的关键。建新区、拆旧区的群众补偿、土地整理、群众安置需要大笔资金进行垫付，而很多政府在实施项目过程中难以筹措足够的资金，影响了项目的进度。同时，一些经济欠发达地区，经济实力相对较弱，挤占、挪用、套取项目建设资金问题比较突出。
（四）项目论证不充分、规划选址有待改善，项目实施的社会效益不高。由于部分地方分派挂钩指标或者由旧村改造项目转为挂钩项目，使项目在规划、实施中出现一些问题，主要表现在以下几个方面：一是前期论证不充分，立项时对建新安置和拆旧整理所需的资金、项目拆迁安置中困难论证及群众意见的征求不充分，致使部分项目进度缓慢或无法实施；二是项目建设缺乏统一规划，个别项目选址不合理；三是部分挂钩项目居民点建设区未安排挂钩周转面积，只能采用“先拆迁后安置”的方式实施；四是居民点建设标准低，配套设施不完善；五是对土地结构和资源利用的优化考虑不足，留下了不少的社会发展、生态环境方面的矛盾。
挂钩项目建设时间跨度长、项目众多、资金量大、政策性强，项目的实施大多需要3-5年时间，每个地方有好多个项目，拆迁安置资金大多在几亿、几十亿元，涉及住房建设、土地利用、农民利益保护等政策，审计工作还涉及财政、土管、农业、建设等相关单位和乡镇、项目村。因此，只有进行充分的审计调查，认真制定好审计实施方案，合理安排审计人员，才能为挂钩项目审计的顺利开展做好充分的准备。（杜贞耐 高秀翠 杨庆平）
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