美国和欧盟金融监管立法改革实践之启示
陈晓红（审计署南京办）
近些年，国际金融市场风起云涌，先后发生了英国巴林银行倒闭、日本大和银行事件、欧洲汇率机制动荡以及东南亚金融危机，尤其是美国次贷危机不仅演变为全球市场经济金融危机，而且对各国传统金融创新、金融监管理念及监管规则产生了深远的影响。
危机之后，全球经济出现向好的势头，进入相对平稳期。但并不意味着困难时期已经过去，经济回升的基础还不稳固。与此同时，各国金融监管当局也开始对传统的监管理念和监管规则进行调整。面对全球化的国际金融形势和金融危机教训，我国如何防范金融风险，完善金融监管体制，保持我国金融市场健康稳定发展？
本文借鉴了美国和欧盟等发达国家在后危机时代金融监管立法改革的经验做法，对进一步完善我国金融监管法律制度提出了看法和建议。
美国和欧盟金融监管立法改革的实践借鉴
（一）美国金融监管立法改革的实践经验。长期以来，美国金融监管体制一直采取双线多头监管模式。双线是指联邦政府和州政府两条线，即联邦政府机构和州政府分别管理在联邦注册和在州注册的金融机构；多头是指有多个部门负有监管职责，如美联储(FRB)、货币监理署(OCC)、存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)等多个机构。在次贷危机发生后，美国政府分别从货币政策和财政政策两个调控体系入手，进行应急调控，如降低银行存款准备金、降低税率、公开市场操作等。
2010年7月15日美国通过了新金融监管法案《多德-弗兰克法案》，主要内容为：一是提高对系统性风险的防范能力，强化对系统重要性金融机构的监管，消除金融机构“太大而不倒”的现象，专门设立金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别、监测和化解系统性风险；二是改进金融监管法规，如限制大金融机构投机性交易，加强金融衍生产品交易管理，对设立私募基金、对冲基金，信用卡消费等方面做出了诸多限制规定，禁止联邦政府救济任何企业从事掉期交易活动；三是设立消费者金融保护局，全面保护消费者合法权益；四是注重金融监管机构的协调与制衡，法案规定金融稳定监督委员会具有协调各金融监管机构的职能，同时为了避免美联储的监管权力过于集中，还赋予金融稳定监督委员会监管美联储的权力，形成了金融监管机构之间的相互制衡。
（二）欧盟金融监管立法改革的实践经验。欧盟委员会于2010年9月7日通过了《欧盟金融监管改革法案》，建立了新的金融监管框架，主要包括三方面的内容：一是成立独立的宏观审慎监管部门，防范系统性风险。专门成立了欧洲系统性风险理事会，负责欧盟层面的宏观审慎监管，识别、监测、评估各种可能威胁到金融稳定的系统性风险；二是提高金融监管要求，强化了对金融机构的资本约束和流动性风险管理；三是更加注重金融监管协调与合作，将原有的银行、证券、保险监督委员会升级为欧洲监管局，并成立指导委员会以加强欧盟各国监管当局的协调与合作，共同防范系统性危机，并对陷入危机的国家实施救助。
对完善我国金融监管法律制度的启示
通过对后危机时代美国和欧盟金融监管立法改革进行比较分析可以发现，每个国家金融监管法律体制与本国政治、经济、法律制度
和文化传统紧密关联。我们应在学习先进金融监管制度设计的基础上，树立务实的改革理念，提出完善我国监管法律制度的对策建议，切实有效地推动金融监管的发展。
（一）梳理我国金融监管法律体系，完善金融监管法律制度建设，加强金融执法。一要注重立法的整体性规划。重视对现行金融监管法律法规的整合，使各项金融法律、法规、规章之间做到立法协调，尽快弥补立法空白，防止无法可依。二要完善市场准入、市场退出机制的法制建设。加强对存款人利益的保护，修订完善监管金融机构市场准入退出行为的实施细则，修订完善机构、业务及高管人员准入条件，明确金融机构退出接管、解散原因和程序以及金融机构合并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果等，增强监管的针对性和可操作性，促进银行有效经营，保证金融市场稳定。三要加强金融执法。金融执法是金融监管过程中至关重要的环节。金融监管机关和部门要依法监管，加强各监管主体、监管手段和监管程序的规范化建设，严格监督金融法律制度和金融机构内控制度的执行，严肃查处金融机构各种违法乱纪行为，做到执法必严；国家司法部门要严格执法，严厉打击金融犯罪，维护国家金融秩序，做到违法必究。
（二）构建系统性风险识别及功能性监管法律体系，加强对系统性金融风险的风险防范和预警。首先，组建有明确法律权限和实体组织的协调机构，负责在对分业金融监管交叉或真空问题进行协调与管理。逐步构建功能性监管法制基础，以金融业务来确定相应的监管机构和规则，由机构监管向功能性全面监管转变，实现对金融体系的全面监管。其次，完善金融风险预警。从法制建设层面建立和完善金融风险预警机制，在此基础上确立国家宏观金融预警系统、区域金融预警系统及金融机构自身的预警系统，弥补对大型金融控股集团日常监管的法律空白。再次，确立金融产品风险预测评估制度及危机应急处理制度。金融监管者与金融产品的生产者都应依法履行相应职责，对于金融机构所推出的金融创新产品，应当从潜在风险、风险防范能力及防范风险措施等角度出发，确立金融风险预测评估制度，预估处理可能危害金融安全的危机事件，同时建立起对违规问题且造成重大损失的金融产品生产者和相关金融监管者的责任追究制度。
（三）建立与金融监管协调合作的法制基础，发挥监管合力。一是构建金融审计与金融监管协作的法律框架。当前金融审计与金融监管一体化正成为国际发展趋势，金融监管离不开金融审计，金融审计也离不开金融监管，金融审计始终是各国金融监管的重要力量。应根据国情将政府金融审计纳入到金融宏观监管大体系中，构建政府金融审计与金融监管协作框架，加强与金融监管的协作，充分发挥审计的独立性、综合性优势，明确分工，形成审计与监管合力，促进金融机构和监管机构自觉履行各自职责，最终实现维护国家金融安全的监管目标。二是加强央行与银监会、证监会和保监会、审计署等机构之间的信息共享与合作，完善监管机构协调机制。三是加强监管与地方政府的监管协调，完善监管环境法制建设，在法律上明确金融监管机构的地位和权责，在机构设置、人员安排等方面确保金融监管机构的独立性，防范地方政府的不当干预和影响，处理好金融监管与金融管理服务之间的关系，提高监管效率。四是加强与跨国金融机构的母国监管当局及时进行信息沟通，要求对金融机构实施全方位监管。针对国际间资本流动，建立相关的动态跟踪数据，与相关国家实现数据互换，使资本流动特别是短期资本的流动置于国际监管之下，为政府间多边监管合作及救助提供依据。同时在平等互利的基础上积极参与监管规则的修订，建立符合我国利益的国际金融监管新秩序。 （陈晓红）
危机之后，全球经济出现向好的势头，进入相对平稳期。但并不意味着困难时期已经过去，经济回升的基础还不稳固。与此同时，各国金融监管当局也开始对传统的监管理念和监管规则进行调整。面对全球化的国际金融形势和金融危机教训，我国如何防范金融风险，完善金融监管体制，保持我国金融市场健康稳定发展？
本文借鉴了美国和欧盟等发达国家在后危机时代金融监管立法改革的经验做法，对进一步完善我国金融监管法律制度提出了看法和建议。
美国和欧盟金融监管立法改革的实践借鉴
（一）美国金融监管立法改革的实践经验。长期以来，美国金融监管体制一直采取双线多头监管模式。双线是指联邦政府和州政府两条线，即联邦政府机构和州政府分别管理在联邦注册和在州注册的金融机构；多头是指有多个部门负有监管职责，如美联储(FRB)、货币监理署(OCC)、存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)等多个机构。在次贷危机发生后，美国政府分别从货币政策和财政政策两个调控体系入手，进行应急调控，如降低银行存款准备金、降低税率、公开市场操作等。
2010年7月15日美国通过了新金融监管法案《多德-弗兰克法案》，主要内容为：一是提高对系统性风险的防范能力，强化对系统重要性金融机构的监管，消除金融机构“太大而不倒”的现象，专门设立金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别、监测和化解系统性风险；二是改进金融监管法规，如限制大金融机构投机性交易，加强金融衍生产品交易管理，对设立私募基金、对冲基金，信用卡消费等方面做出了诸多限制规定，禁止联邦政府救济任何企业从事掉期交易活动；三是设立消费者金融保护局，全面保护消费者合法权益；四是注重金融监管机构的协调与制衡，法案规定金融稳定监督委员会具有协调各金融监管机构的职能，同时为了避免美联储的监管权力过于集中，还赋予金融稳定监督委员会监管美联储的权力，形成了金融监管机构之间的相互制衡。
（二）欧盟金融监管立法改革的实践经验。欧盟委员会于2010年9月7日通过了《欧盟金融监管改革法案》，建立了新的金融监管框架，主要包括三方面的内容：一是成立独立的宏观审慎监管部门，防范系统性风险。专门成立了欧洲系统性风险理事会，负责欧盟层面的宏观审慎监管，识别、监测、评估各种可能威胁到金融稳定的系统性风险；二是提高金融监管要求，强化了对金融机构的资本约束和流动性风险管理；三是更加注重金融监管协调与合作，将原有的银行、证券、保险监督委员会升级为欧洲监管局，并成立指导委员会以加强欧盟各国监管当局的协调与合作，共同防范系统性危机，并对陷入危机的国家实施救助。
对完善我国金融监管法律制度的启示
通过对后危机时代美国和欧盟金融监管立法改革进行比较分析可以发现，每个国家金融监管法律体制与本国政治、经济、法律制度
和文化传统紧密关联。我们应在学习先进金融监管制度设计的基础上，树立务实的改革理念，提出完善我国监管法律制度的对策建议，切实有效地推动金融监管的发展。
（一）梳理我国金融监管法律体系，完善金融监管法律制度建设，加强金融执法。一要注重立法的整体性规划。重视对现行金融监管法律法规的整合，使各项金融法律、法规、规章之间做到立法协调，尽快弥补立法空白，防止无法可依。二要完善市场准入、市场退出机制的法制建设。加强对存款人利益的保护，修订完善监管金融机构市场准入退出行为的实施细则，修订完善机构、业务及高管人员准入条件，明确金融机构退出接管、解散原因和程序以及金融机构合并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果等，增强监管的针对性和可操作性，促进银行有效经营，保证金融市场稳定。三要加强金融执法。金融执法是金融监管过程中至关重要的环节。金融监管机关和部门要依法监管，加强各监管主体、监管手段和监管程序的规范化建设，严格监督金融法律制度和金融机构内控制度的执行，严肃查处金融机构各种违法乱纪行为，做到执法必严；国家司法部门要严格执法，严厉打击金融犯罪，维护国家金融秩序，做到违法必究。
（二）构建系统性风险识别及功能性监管法律体系，加强对系统性金融风险的风险防范和预警。首先，组建有明确法律权限和实体组织的协调机构，负责在对分业金融监管交叉或真空问题进行协调与管理。逐步构建功能性监管法制基础，以金融业务来确定相应的监管机构和规则，由机构监管向功能性全面监管转变，实现对金融体系的全面监管。其次，完善金融风险预警。从法制建设层面建立和完善金融风险预警机制，在此基础上确立国家宏观金融预警系统、区域金融预警系统及金融机构自身的预警系统，弥补对大型金融控股集团日常监管的法律空白。再次，确立金融产品风险预测评估制度及危机应急处理制度。金融监管者与金融产品的生产者都应依法履行相应职责，对于金融机构所推出的金融创新产品，应当从潜在风险、风险防范能力及防范风险措施等角度出发，确立金融风险预测评估制度，预估处理可能危害金融安全的危机事件，同时建立起对违规问题且造成重大损失的金融产品生产者和相关金融监管者的责任追究制度。
（三）建立与金融监管协调合作的法制基础，发挥监管合力。一是构建金融审计与金融监管协作的法律框架。当前金融审计与金融监管一体化正成为国际发展趋势，金融监管离不开金融审计，金融审计也离不开金融监管，金融审计始终是各国金融监管的重要力量。应根据国情将政府金融审计纳入到金融宏观监管大体系中，构建政府金融审计与金融监管协作框架，加强与金融监管的协作，充分发挥审计的独立性、综合性优势，明确分工，形成审计与监管合力，促进金融机构和监管机构自觉履行各自职责，最终实现维护国家金融安全的监管目标。二是加强央行与银监会、证监会和保监会、审计署等机构之间的信息共享与合作，完善监管机构协调机制。三是加强监管与地方政府的监管协调，完善监管环境法制建设，在法律上明确金融监管机构的地位和权责，在机构设置、人员安排等方面确保金融监管机构的独立性，防范地方政府的不当干预和影响，处理好金融监管与金融管理服务之间的关系，提高监管效率。四是加强与跨国金融机构的母国监管当局及时进行信息沟通，要求对金融机构实施全方位监管。针对国际间资本流动，建立相关的动态跟踪数据，与相关国家实现数据互换，使资本流动特别是短期资本的流动置于国际监管之下，为政府间多边监管合作及救助提供依据。同时在平等互利的基础上积极参与监管规则的修订，建立符合我国利益的国际金融监管新秩序。 （陈晓红）
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