探索科目资金审计 促进财政审计一体化发展
王岩 刘建强（审计署哈尔滨办）
财政审计是审计机关最基本和首要的职责，是国家审计的永恒主题。为了充分发挥财政审计在国家治理中的重要作用，2012年审计署在财政审计中安排了资源能源节约利用类支出科目相关资金的审计（简称三款科目资金审计）。从科目资金入手审计，逐步深化财政审计领域，完善财政审计方法，着力构建日益科学的财政审计一体化格局，推动财政体制改革，保障国民经济和社会健康发展，是财政审计尝试的新题目。现根据我们开展科目资金审计的实际，从特派办的角度就科目审计如何找准定位和组织开展等问题谈谈我们的几点想法。
一、正确理解从科目入手开展财政资金审计的意义
科目资金审计是以财政收支分类科目资金为基础的财政审计。审计署组织实施的三款科目资金审计，按照审计专业领域，属于资源环境审计范畴，按照财政资金的性质，其本质是专项资金审计，又因科目资金审计增加了资金预算执行情况方面的审计内容，也符合财政预算执行审计的特点。科目资金审计实现了资源环境审计、专项资金审计和财政预算执行审计的有机结合，符合财政审计一体化的客观要求。从三款科目资金审计入手探索财政资金审计的方式方法、组织方式、信息化审计手段，目的是破解预算执行和决算草案审计中长期面临的对资金支出数字进行确认、对资金的政策效果进行评价的难题；也为建立健全社会主义公共财政体系，找准新时期财政审计工作的重点和着力点，以解决和面对目前存在的诸如公共财政均等化和财政资源配置效率、财政预算绩效与财政政策目标等问题。
二、分析科目资金审计主要工作特点
在审计前期的学习和调查了解阶段，我们重点分析了科目资金审计与我们开展过的专项资金审计等的区别。明确其主要工作特点。
（一）审计内容方面，科目资金审计强调预算安排和支出情况的全覆盖和数据的准确性。要求审查中央预算安排的“三款科目资金”的投入总量、专项资金种类、支出结构和方向、增减变动等总体情况；关注科目资金预算安排是否体现科学、可行的原则，资金分配依据是否充分，是否全部落实到部门和地区，重点反映揭示预算安排不细化、资金分配不规范以及分配制度不配套、不完善等原因导致的预算执行率低、影响预算绩效的问题。审查资金是否按规定及时拨付到用款单位或项目，在资金下拨过程中，重点反映财政部门代编金额大、资金下达不及时，造成年度预算资金未及时拨付到项目、大量资金结余结转、滞留等问题；主管部门在分配拨付环节，是否及时足额将资金拨付到项目，是否存在资金结转在主管部门未能发挥资金效益。同时，关注财政部门按权责发生制、通过挂“暂存款”的方式虚列支出以及财政部门和主管部门挤占、挪用资金，导致资金支出不真实等问题。
（二）资金使用效益与政策目标实现方面，重视构建财政审计评价指标体系。科目资金审计在遵循科学性与效用性相结合、相关性与系统性相结合、定量指标和定性指标相结合、兼容性与针对性相结合等原则基础上，针对三款科目资金涉及的30余个专项分别尝试制定了可以量化的评价指标，对资金使用效益及政策目标实现情况进行客观评价。主要内容：一是审查被审计单位项目效益指标评价体系建立情况，是否有一套科学的效益量化指标和考核制度，揭示因决策失误、管理不善造成效益不佳、损失浪费和国有资产流失等问题，分析评价财政资金的使用效果确保项目发挥长远的经济效益、社会效益。二是关注项目建设情况，是否按计划要求时间完成，有无因进度缓慢等造成项目未实施、未完工、未投产运行等问题，完工项目是否达到预期经济、社会效益，揭示项目闲置、工程质量低劣、效益低下，损失浪费，以及实施效果偏离预期政策目标的问题。
（三）组织方式方面上下联动，点面结合。一是在纵向组织协调方面，统一组织协调，确保财政审计步调一致。首先以资金预算为主线，组织财政司、派出局、特派办实施联合审计，按照统一审计标准、统一工作方案、统一处理口径的原则，实现了从中央、省、市、县各级财政及主管部门，再到项目实施单位对“三款科目”资金分配管理使用情况的全面审计。二是在横向组织协调方面，合理配置审计资源，增强财政审计整体性。科目资金审计加强组织实施中的协调配合，统筹安排审计力量，切实增强组织协调的统一性、针对性和时效性。打破了部门界限和原有的按照专业分工负责的组织方式，形成了统一的审计组，按照项目区域分工设置小组；同时科目资金审计作为财政收支审计的一个组成部分，接受财政协调领导小组的统一领导，并做到“五统一”，增强财政审计的全面性和系统性。
三、探索科目资金审计的做法和尝试
作为项目的基层组织者，面对繁重的任务和有限的人力、时间。我们探索了科目资金审计的一些具体做法，目的是提升审计工作质量和效率。
（一）组织方式方面。一是审计组通过绘制审计涉及每个专项资金的项目管理流程图，对每项资金的重点环节编写细化的审计方法的方式，加强项目管理。实践证明此方法较好地解决了审计组由多个处室人员组成、外聘人员较多、参审人员有进有出、审计组人多时30多人、少时只有十几个人、人员流动大等问题，为全面提升审计质量和工作效率，奠定了重要的基础。二是在科目资金审计中，审计组按照抽审区域又分成了多个审计延伸小组，为了加强审计小组间的沟通协调，审计组创新内部组织方式，通过小组长、主审的“平行双向沟通机制”的扁平化管理手段，确保指挥协调顺畅，全面加强审计现场管理。三是各审计小组结合延伸市县的实际特点和距离远近，有的选择由市本级到县进行审计，有的选择由县到市本级进行审计，多样的审计形式，确保审计工作有效开展和成果凸显。
（二）审计技术方法方面。
1.积极探索财政信息化审计。科目资金审计尝试了运用信息化手段开展财政审计，在摸清财政及相关主管部门信息系统应用情况的基础上，在资金拨付、资金使用等环节采用计算机审计技术。一是在科目资金审计中，审计组改变以往相关信息需要依靠财政部门填写表格来获取的被动方式，发挥主观能动性，将预算执行管理系统与国库集中支付系统相关联，通过对中央专项资金的全程流转分析，完成三款科目各专项省、市、县指标下达和资金拨付的核对，为保质保量地完成科目资金审计任务奠定了良好数据基础。二是在节能惠民产品专项资金审计中，通过对产品年度推广信息后台数据、申请资金单位的生产数据和税务部门的数据一致性的比对，从众多条生产、销售数据中锁定某生产企业虚假申报销售信息套取国家财政资金的问题线索。
2.关注资金流转和支付方向，深入项目现场，做到层层跟踪审计。以资金为主线，是财政审计永恒的主题。在科目资金审计中，我们依据资金下达文件及银行对账单逐笔核对，从科目及原始凭证中审计，关注异常现象，从中核对、分析、发现疑点。通过鉴别原始凭证的真假，以时间、地点、数字、银行账号等为线索，发现和查证截留、滞留、挤占、挪用资金等违规问题。在抓好资金审计的同时，本次科目资金审计加大了对项目的抽审力度，深入项目实施现场，深入知情群众中询问调查，查看项目实施情况，核实资金支付或兑现情况，从而发现虚列虚报，重复投资，弄虚作假，骗取专项资金的问题，更有助于捕捉违法违纪案件线索、找出发生问题的原因和评价资金使用效益等审计目标的实现。
3.善于综合运用各种审计方法。科目资金审计同样具有涉及部门多、资金渠道复杂、法规政策性强、专业技术性强等特点，因此要在全面审计基础上突出重点，做到财政专项资金审计与其他审计、审计与审计调查相结合，运用访谈、问卷调查、实地查看、利用外部专家、审计抽样等方法，深入揭示问题，从体制机制上提出审计建议。一是通过调查、观察、分析等方法，做好对专项资金项目申报文件、项目可行性研究报告、项目评估报告预算批复的审计，核实申报立项是否进行了可行性研究，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行。二是采用跟踪审查法，重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配资金等问题；审查项目单位专项资金银行对账单与专项资金银行存款期末余额是否一致，审查支出凭证，辨别真伪，对专项资金支出的真实性、合法性进行审计。三是采用核对法，检查物资采购的真实性，有无弄虚作假的情况，中间环节有无滞留截留、挤占、挪用以及损失浪费现象，对于有疑问的资金支出，采用抽查的方法，对资金使用单位进行查询、核对外调等方法进行查证，必要时向开户银行询证，检查银行存款对账单收付业务记录。四是运用调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式，查明各项制度的执行情况，有无流于形式的制度和措施存在，评估制度措施的执行程度；了解项目运行使用情况，分析项目资金所发挥的效益。五是采用投入成本与产出效益进行比较的方法，检查项目资金实际效益情况；比较项目实际规模与设计规模，评价项目的功能是否达到规定要求，分析未达到规模和要求的原因。
四、科目资金审计面临的主要困难和几点建议
科目资金审计突出财政审计工作特点、创新了财政审计的组织方式和技术方法，解决了部分专项资金审计不适应财政审计要求的问题。在今后财政审计中，如何将科目资金审计的工作经验为整个财政审计所用，是我们需要进一步深入思考的问题。
（一）现阶段推进科目资金审计存在的主要困难。一是财政资金涉及收支科目资金多，将科目资金审计工作思路应用于整个财政收支审计尚面临人力少、时间紧的困难，还需进一步探索。以今年某省的科目资金审计为例，实施科目资金审计涉及3款资金、30余个专项，两年的资金量近40个亿，资金涉及省本级及所属市县80多个，项目近400个，特派办为完成此次审计任务共投入全部人力的五分之一，现场审计时间为3个月。以一个特派办的现有人力资源和目前审计的时间要求来讲，要想对所有财政收支资金进行全覆盖的审计存在一定的难度。
二是被审计单位目前的信息化程度还不能满足审计需求。通过审计，我们了解到目前被审计单位的信息化水平呈现出不均衡的态势。以某省财政部门的预算指标系统和国库集中支付系统为例，省级财政部门的两个系统数据还算完整，能够满足审计需求，但是对于市县财政部门来讲，由于资金量相对较小没有必要使用信息系统进行管理、加之缺乏技术人员对系统管理和维护，市县两级信息系统的数据几乎是不可用。主管部门项目管理方面的信息系统数据较财政部门的差距更大，不具备管理软件或数据不完整、不准确的情况更为突出，审计想要通过利用信息系统数据实现扩大资金和项目审计范围的想法尚存在较大困难。
（二）现阶段实施科目资金审计的建议。
1.立足于部分重点科目资金，逐步推进科目资金审计。在无法将科目资金审计思路完全应用于财政审计的情况下，科目资金审计应首先立足于部分重点科目资金，作为财政审计的一部分内容，在审计资金支出情况和评价资金使用效益方面，积极发挥科目资金审计的作用。在条件允许的情况下，逐步尝试多科目联合审计，通过审计实践的进一步检验，使科目资金审计的思路和方法逐步加以完善，为财政审计工作进一步提升提供具有可操作的经验。
2.扩宽科目资金信息化领域，解决财政审计突出矛盾。科目资金审计要想更广泛地应用于财政审计，在促进被审计单位提高信息化程度的同时，需要我们审计人员改进和完善审计技术方法，加快信息化在审计工作中的应用，以解决财政审计涉及资金量大、政策性强、资金项目分布广等困难，达到财政资金使用到哪儿审计就应该跟踪到哪儿的工作目标，以便在国家财政监管中更好的发挥审计的作用。本次科目资金审计虽然在财政审计信息化方面实现了突破，但是主要是在资金拨付环节和个别专项资金审计中，在项目实施管理环节还没有进行探索和尝试，因此在今后的科目资金审计中要注重收集被审计单位信息系统数据，推进建立财政信息系统数据库，一方面便于探索尝试财政信息化审计方法，另一方面便于就地取材节省审计时间，提高审计效率。此外，还要注重研究财政资金支持项目管理信息系统，探索项目管理信息化审计，为项目延伸、评价资金使用效益做好信息化准备，进而解决审计时间有限、人力不足等问题。（王岩 刘建强）
一、正确理解从科目入手开展财政资金审计的意义
科目资金审计是以财政收支分类科目资金为基础的财政审计。审计署组织实施的三款科目资金审计，按照审计专业领域，属于资源环境审计范畴，按照财政资金的性质，其本质是专项资金审计，又因科目资金审计增加了资金预算执行情况方面的审计内容，也符合财政预算执行审计的特点。科目资金审计实现了资源环境审计、专项资金审计和财政预算执行审计的有机结合，符合财政审计一体化的客观要求。从三款科目资金审计入手探索财政资金审计的方式方法、组织方式、信息化审计手段，目的是破解预算执行和决算草案审计中长期面临的对资金支出数字进行确认、对资金的政策效果进行评价的难题；也为建立健全社会主义公共财政体系，找准新时期财政审计工作的重点和着力点，以解决和面对目前存在的诸如公共财政均等化和财政资源配置效率、财政预算绩效与财政政策目标等问题。
二、分析科目资金审计主要工作特点
在审计前期的学习和调查了解阶段，我们重点分析了科目资金审计与我们开展过的专项资金审计等的区别。明确其主要工作特点。
（一）审计内容方面，科目资金审计强调预算安排和支出情况的全覆盖和数据的准确性。要求审查中央预算安排的“三款科目资金”的投入总量、专项资金种类、支出结构和方向、增减变动等总体情况；关注科目资金预算安排是否体现科学、可行的原则，资金分配依据是否充分，是否全部落实到部门和地区，重点反映揭示预算安排不细化、资金分配不规范以及分配制度不配套、不完善等原因导致的预算执行率低、影响预算绩效的问题。审查资金是否按规定及时拨付到用款单位或项目，在资金下拨过程中，重点反映财政部门代编金额大、资金下达不及时，造成年度预算资金未及时拨付到项目、大量资金结余结转、滞留等问题；主管部门在分配拨付环节，是否及时足额将资金拨付到项目，是否存在资金结转在主管部门未能发挥资金效益。同时，关注财政部门按权责发生制、通过挂“暂存款”的方式虚列支出以及财政部门和主管部门挤占、挪用资金，导致资金支出不真实等问题。
（二）资金使用效益与政策目标实现方面，重视构建财政审计评价指标体系。科目资金审计在遵循科学性与效用性相结合、相关性与系统性相结合、定量指标和定性指标相结合、兼容性与针对性相结合等原则基础上，针对三款科目资金涉及的30余个专项分别尝试制定了可以量化的评价指标，对资金使用效益及政策目标实现情况进行客观评价。主要内容：一是审查被审计单位项目效益指标评价体系建立情况，是否有一套科学的效益量化指标和考核制度，揭示因决策失误、管理不善造成效益不佳、损失浪费和国有资产流失等问题，分析评价财政资金的使用效果确保项目发挥长远的经济效益、社会效益。二是关注项目建设情况，是否按计划要求时间完成，有无因进度缓慢等造成项目未实施、未完工、未投产运行等问题，完工项目是否达到预期经济、社会效益，揭示项目闲置、工程质量低劣、效益低下，损失浪费，以及实施效果偏离预期政策目标的问题。
（三）组织方式方面上下联动，点面结合。一是在纵向组织协调方面，统一组织协调，确保财政审计步调一致。首先以资金预算为主线，组织财政司、派出局、特派办实施联合审计，按照统一审计标准、统一工作方案、统一处理口径的原则，实现了从中央、省、市、县各级财政及主管部门，再到项目实施单位对“三款科目”资金分配管理使用情况的全面审计。二是在横向组织协调方面，合理配置审计资源，增强财政审计整体性。科目资金审计加强组织实施中的协调配合，统筹安排审计力量，切实增强组织协调的统一性、针对性和时效性。打破了部门界限和原有的按照专业分工负责的组织方式，形成了统一的审计组，按照项目区域分工设置小组；同时科目资金审计作为财政收支审计的一个组成部分，接受财政协调领导小组的统一领导，并做到“五统一”，增强财政审计的全面性和系统性。
三、探索科目资金审计的做法和尝试
作为项目的基层组织者，面对繁重的任务和有限的人力、时间。我们探索了科目资金审计的一些具体做法，目的是提升审计工作质量和效率。
（一）组织方式方面。一是审计组通过绘制审计涉及每个专项资金的项目管理流程图，对每项资金的重点环节编写细化的审计方法的方式，加强项目管理。实践证明此方法较好地解决了审计组由多个处室人员组成、外聘人员较多、参审人员有进有出、审计组人多时30多人、少时只有十几个人、人员流动大等问题，为全面提升审计质量和工作效率，奠定了重要的基础。二是在科目资金审计中，审计组按照抽审区域又分成了多个审计延伸小组，为了加强审计小组间的沟通协调，审计组创新内部组织方式，通过小组长、主审的“平行双向沟通机制”的扁平化管理手段，确保指挥协调顺畅，全面加强审计现场管理。三是各审计小组结合延伸市县的实际特点和距离远近，有的选择由市本级到县进行审计，有的选择由县到市本级进行审计，多样的审计形式，确保审计工作有效开展和成果凸显。
（二）审计技术方法方面。
1.积极探索财政信息化审计。科目资金审计尝试了运用信息化手段开展财政审计，在摸清财政及相关主管部门信息系统应用情况的基础上，在资金拨付、资金使用等环节采用计算机审计技术。一是在科目资金审计中，审计组改变以往相关信息需要依靠财政部门填写表格来获取的被动方式，发挥主观能动性，将预算执行管理系统与国库集中支付系统相关联，通过对中央专项资金的全程流转分析，完成三款科目各专项省、市、县指标下达和资金拨付的核对，为保质保量地完成科目资金审计任务奠定了良好数据基础。二是在节能惠民产品专项资金审计中，通过对产品年度推广信息后台数据、申请资金单位的生产数据和税务部门的数据一致性的比对，从众多条生产、销售数据中锁定某生产企业虚假申报销售信息套取国家财政资金的问题线索。
2.关注资金流转和支付方向，深入项目现场，做到层层跟踪审计。以资金为主线，是财政审计永恒的主题。在科目资金审计中，我们依据资金下达文件及银行对账单逐笔核对，从科目及原始凭证中审计，关注异常现象，从中核对、分析、发现疑点。通过鉴别原始凭证的真假，以时间、地点、数字、银行账号等为线索，发现和查证截留、滞留、挤占、挪用资金等违规问题。在抓好资金审计的同时，本次科目资金审计加大了对项目的抽审力度，深入项目实施现场，深入知情群众中询问调查，查看项目实施情况，核实资金支付或兑现情况，从而发现虚列虚报，重复投资，弄虚作假，骗取专项资金的问题，更有助于捕捉违法违纪案件线索、找出发生问题的原因和评价资金使用效益等审计目标的实现。
3.善于综合运用各种审计方法。科目资金审计同样具有涉及部门多、资金渠道复杂、法规政策性强、专业技术性强等特点，因此要在全面审计基础上突出重点，做到财政专项资金审计与其他审计、审计与审计调查相结合，运用访谈、问卷调查、实地查看、利用外部专家、审计抽样等方法，深入揭示问题，从体制机制上提出审计建议。一是通过调查、观察、分析等方法，做好对专项资金项目申报文件、项目可行性研究报告、项目评估报告预算批复的审计，核实申报立项是否进行了可行性研究，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行。二是采用跟踪审查法，重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配资金等问题；审查项目单位专项资金银行对账单与专项资金银行存款期末余额是否一致，审查支出凭证，辨别真伪，对专项资金支出的真实性、合法性进行审计。三是采用核对法，检查物资采购的真实性，有无弄虚作假的情况，中间环节有无滞留截留、挤占、挪用以及损失浪费现象，对于有疑问的资金支出，采用抽查的方法，对资金使用单位进行查询、核对外调等方法进行查证，必要时向开户银行询证，检查银行存款对账单收付业务记录。四是运用调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式，查明各项制度的执行情况，有无流于形式的制度和措施存在，评估制度措施的执行程度；了解项目运行使用情况，分析项目资金所发挥的效益。五是采用投入成本与产出效益进行比较的方法，检查项目资金实际效益情况；比较项目实际规模与设计规模，评价项目的功能是否达到规定要求，分析未达到规模和要求的原因。
四、科目资金审计面临的主要困难和几点建议
科目资金审计突出财政审计工作特点、创新了财政审计的组织方式和技术方法，解决了部分专项资金审计不适应财政审计要求的问题。在今后财政审计中，如何将科目资金审计的工作经验为整个财政审计所用，是我们需要进一步深入思考的问题。
（一）现阶段推进科目资金审计存在的主要困难。一是财政资金涉及收支科目资金多，将科目资金审计工作思路应用于整个财政收支审计尚面临人力少、时间紧的困难，还需进一步探索。以今年某省的科目资金审计为例，实施科目资金审计涉及3款资金、30余个专项，两年的资金量近40个亿，资金涉及省本级及所属市县80多个，项目近400个，特派办为完成此次审计任务共投入全部人力的五分之一，现场审计时间为3个月。以一个特派办的现有人力资源和目前审计的时间要求来讲，要想对所有财政收支资金进行全覆盖的审计存在一定的难度。
二是被审计单位目前的信息化程度还不能满足审计需求。通过审计，我们了解到目前被审计单位的信息化水平呈现出不均衡的态势。以某省财政部门的预算指标系统和国库集中支付系统为例，省级财政部门的两个系统数据还算完整，能够满足审计需求，但是对于市县财政部门来讲，由于资金量相对较小没有必要使用信息系统进行管理、加之缺乏技术人员对系统管理和维护，市县两级信息系统的数据几乎是不可用。主管部门项目管理方面的信息系统数据较财政部门的差距更大，不具备管理软件或数据不完整、不准确的情况更为突出，审计想要通过利用信息系统数据实现扩大资金和项目审计范围的想法尚存在较大困难。
（二）现阶段实施科目资金审计的建议。
1.立足于部分重点科目资金，逐步推进科目资金审计。在无法将科目资金审计思路完全应用于财政审计的情况下，科目资金审计应首先立足于部分重点科目资金，作为财政审计的一部分内容，在审计资金支出情况和评价资金使用效益方面，积极发挥科目资金审计的作用。在条件允许的情况下，逐步尝试多科目联合审计，通过审计实践的进一步检验，使科目资金审计的思路和方法逐步加以完善，为财政审计工作进一步提升提供具有可操作的经验。
2.扩宽科目资金信息化领域，解决财政审计突出矛盾。科目资金审计要想更广泛地应用于财政审计，在促进被审计单位提高信息化程度的同时，需要我们审计人员改进和完善审计技术方法，加快信息化在审计工作中的应用，以解决财政审计涉及资金量大、政策性强、资金项目分布广等困难，达到财政资金使用到哪儿审计就应该跟踪到哪儿的工作目标，以便在国家财政监管中更好的发挥审计的作用。本次科目资金审计虽然在财政审计信息化方面实现了突破，但是主要是在资金拨付环节和个别专项资金审计中，在项目实施管理环节还没有进行探索和尝试，因此在今后的科目资金审计中要注重收集被审计单位信息系统数据，推进建立财政信息系统数据库，一方面便于探索尝试财政信息化审计方法，另一方面便于就地取材节省审计时间，提高审计效率。此外，还要注重研究财政资金支持项目管理信息系统，探索项目管理信息化审计，为项目延伸、评价资金使用效益做好信息化准备，进而解决审计时间有限、人力不足等问题。（王岩 刘建强）
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