关于审计推动我国城镇化健康发展的思考
赵劲松（审计署深圳办）
十八大报告提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，将城镇化推向新的战略高度。今年的政府工作报告指出：“积极稳妥推进城镇化，五年转移农村人口8463万人，城镇化率由45.9%提高到52.6%，城乡结构发生了历史性变化”。同时，提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展”。李克强总理在答记者问时也强调：“城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还是富裕农民、造福人民”。城镇化成为我国今后一个时期经济社会发展的一项重大任务，这为审计发挥“免疫系统”功能、推动完善国家治理提出了新的重大课题，加强对审计推动我国城镇化健康发展的研究和实践变得必要而迫切。
一、加强财政审计，推动与城镇化相配套的财税体制改革
我国的城镇化具有城镇化慢于工业化、人口流动性强以及不平衡、差异化等特点。城镇化健康发展，需要处理好政府与市场、政府与社会这两大关系。城镇化中人口流动、各级政府财政责任划分、地方债务融资风险的控制、收益与风险成本的分享共担、城乡公共服务供给的协调等问题对财政体制提出了巨大挑战。因此，在财政审计中，应当更加关注各级政府财权与事权划分、城镇化条件下财税体制如何健全完善、各级政府基本财力均等化等体制机制问题，对新型城镇化条件下财政体制面临的多重挑战进行综合分析，把审计项目当课题来研究，深入分析相关政策背景、理论观点、现状、存在的问题、问题产生的深层次原因等，提出完善体制、机制和制度的审计建议，站在更高层面发挥建设性作用，使中央制定的城镇化目标，地方政府愿意积极配合落实下去，并真正有财力作保障来解决农业转移人口的市民化，并妥善解决城镇化过程中出现的新的利益矛盾，为城镇化发展营造更加公平、健康的财税体制环境。
二、加强资源环境审计，促进城镇化与生态文明建设协调发展
资源是人类赖以生存和发展的基础，生态环境是维系城市可持续发展的重要条件。发达国家城镇化的实践表明，城镇化进程给资源和生态环境带来显著的压力。随着城镇化的加速推进，各地必将面临生产、生活污染叠加，点、线、面源污染共存，新旧污染物交织，水、气、土污染相互影响的复杂态势，生态系统呈现无序化和非持续性特征，出现了许多城镇化与区域环境要素的不协调现象。因此，在资源环境审计中，要更加关注对土地、水体、能源资源的保护性利用，对大气、噪声、水源等环境污染的有效控制；推动技术创新，提高资源利用效率；推动产业结构调整，淘汰污染严重的落后工艺、生产能力和产品；促进建立和完善科学的环境统计、监测和考核体系，使城市规划和建设在资源环境约束条件下展开，从而实现城镇化与生态文明建设的协调发展。
三、加强社会保障审计，推动健全完善社会保障体系，促进城镇化健康、有序发展
城镇化的直接表现就是人口在城乡、区域之间大量流动，并在城市中定居下来，从事非农产业。目前，我国人口在城乡和区域之间还不能充分流动，城镇化还不能持续健康发展的一个重要原因就在于，按照城乡和区域界线，分别建立基本公共服务和社会保障体系。因此，在社会保障审计中，要更加关注中央与地方在基本公共服务和社会保障体系中各自职能的界定，转移支付制度、户籍制度和义务教育制度的改革，适龄少年儿童在常住地获得义务教育的保障，关注制度统一、惠及全民、标准有别、衔接良好的社会保障体系的建立健全情况，基本公共服务和基本社会保障资金筹措渠道的保障情况等，促进全国统一劳动力市场的形成，推动人口在城镇定居和生活，促进城镇化健康、有序发展。
四、加强国土审计，促进城镇化空间开发格局优化
土地是城镇化发展的重要依托，在城镇化推进过程中，土地势必将被大量占用，城镇大开发带来的厂房建设、仓储设施的开发、采石、筑路等各类开发建设，所引起的水土流失、土壤侵蚀等问题日益增多。此外，违法违规用地形势日益严峻，随着城镇化的加快发展，建设用地供需矛盾将更加突出，农用地特别是耕地资源保护将面临更加严峻的形势。因此，在国土审计中，要更加关注城镇化进程中的耕地资源保护问题，建设用地的行政配置和指标管理问题，征地补偿标准和征地权滥用问题，农民失地可能引发的社会稳定问题，土地征收、出让、转让环节中存在的重大违法违规问题，并对制约土地资源保护的体制机制问题进行深入剖析，提出完善的建议，推动在城镇化发展的同时，实现国土空间开发格局的不断优化。
五、加强经济责任审计，推动各级政府按照科学发展观的要求，积极稳妥地推动城镇化发展
城镇化是一个复杂的系统工程，推进城镇化发展，必须以科学发展观为指导，促进城镇化发展模式从粗放型向集约型转变，创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城镇化发展新格局，坚持以人为本，兼顾不同群体的利益要求，使城镇化发展的成果惠及全体人民。然而，现实中随着城镇化发展，各地出现了史无前例的建设热潮，各种项目如雨后春笋般拔地而起，其中存在诸多问题，如侧重于经济发展而忽视社会事业建设，侧重外观效果而忽视实际绩效，侧重进度和数量而放松质量和品质等。因此，在经济责任审计中，要将各地政府负责人推动城镇化发展的情况作为一项重要审计内容，关注城镇化发展的规划是否科学合理、城镇化项目建设是否集约高效、城镇化发展是否取得实际效果、城镇化过程中人民是否真正受益等，防止城镇化过程中的盲目性和片面性，避免损失浪费，促进各级政府树立正确的发展观、政绩观，统筹兼顾，按照科学发展观的要求积极稳妥地推动城镇化发展。
六、加强企业、金融、投资等领域的审计，保障城镇化健康发展
城镇化往往与工业化相伴而生，随着城镇化的发展，各地势必会加大招商引资，加快项目上马，加强与金融机构的合作，建设更多的大企业、大项目，千方百计筹措发展资金，容易导致盲目追求规模的扩张和速度的提升。为了加快城镇化步伐，一些地方政府、企业和个人难免会出现突破现有政策界限、想方设法规避现有法律法规、甚至以身试法的情况和问题。因此，在企业、金融、投资等领域审计中，要更加关注企业、资金、项目建设的合规、合法及效益，资金来源渠道的合法性，资金管理使用的合规性，财政金融风险的可控性，项目建设的效益性，重大工程项目的质量安全，破解制约城镇化发展的体制机制问题，保障城镇化发展沿着合规合法的轨道健康快速发展。
此外，在审计项目计划、审计内容和重点、审计成果利用、审计理论研究等方面，也应加大对城镇化问题的关注力度，采取审计与审计调查相结合的方式，有意识地开展关于城镇化发展的专项调查，紧密结合当地经济社会发展特点，开展专题研究，加强综合分析，揭示城镇化发展过程中出现的各种新情况、新问题，站在推动完善国家治理，促进当地城镇化健康发展的角度揭示和反映问题，切实发挥审计在促进城镇化健康发展中的“免疫系统”功能。（赵劲松）
一、加强财政审计，推动与城镇化相配套的财税体制改革
我国的城镇化具有城镇化慢于工业化、人口流动性强以及不平衡、差异化等特点。城镇化健康发展，需要处理好政府与市场、政府与社会这两大关系。城镇化中人口流动、各级政府财政责任划分、地方债务融资风险的控制、收益与风险成本的分享共担、城乡公共服务供给的协调等问题对财政体制提出了巨大挑战。因此，在财政审计中，应当更加关注各级政府财权与事权划分、城镇化条件下财税体制如何健全完善、各级政府基本财力均等化等体制机制问题，对新型城镇化条件下财政体制面临的多重挑战进行综合分析，把审计项目当课题来研究，深入分析相关政策背景、理论观点、现状、存在的问题、问题产生的深层次原因等，提出完善体制、机制和制度的审计建议，站在更高层面发挥建设性作用，使中央制定的城镇化目标，地方政府愿意积极配合落实下去，并真正有财力作保障来解决农业转移人口的市民化，并妥善解决城镇化过程中出现的新的利益矛盾，为城镇化发展营造更加公平、健康的财税体制环境。
二、加强资源环境审计，促进城镇化与生态文明建设协调发展
资源是人类赖以生存和发展的基础，生态环境是维系城市可持续发展的重要条件。发达国家城镇化的实践表明，城镇化进程给资源和生态环境带来显著的压力。随着城镇化的加速推进，各地必将面临生产、生活污染叠加，点、线、面源污染共存，新旧污染物交织，水、气、土污染相互影响的复杂态势，生态系统呈现无序化和非持续性特征，出现了许多城镇化与区域环境要素的不协调现象。因此，在资源环境审计中，要更加关注对土地、水体、能源资源的保护性利用，对大气、噪声、水源等环境污染的有效控制；推动技术创新，提高资源利用效率；推动产业结构调整，淘汰污染严重的落后工艺、生产能力和产品；促进建立和完善科学的环境统计、监测和考核体系，使城市规划和建设在资源环境约束条件下展开，从而实现城镇化与生态文明建设的协调发展。
三、加强社会保障审计，推动健全完善社会保障体系，促进城镇化健康、有序发展
城镇化的直接表现就是人口在城乡、区域之间大量流动，并在城市中定居下来，从事非农产业。目前，我国人口在城乡和区域之间还不能充分流动，城镇化还不能持续健康发展的一个重要原因就在于，按照城乡和区域界线，分别建立基本公共服务和社会保障体系。因此，在社会保障审计中，要更加关注中央与地方在基本公共服务和社会保障体系中各自职能的界定，转移支付制度、户籍制度和义务教育制度的改革，适龄少年儿童在常住地获得义务教育的保障，关注制度统一、惠及全民、标准有别、衔接良好的社会保障体系的建立健全情况，基本公共服务和基本社会保障资金筹措渠道的保障情况等，促进全国统一劳动力市场的形成，推动人口在城镇定居和生活，促进城镇化健康、有序发展。
四、加强国土审计，促进城镇化空间开发格局优化
土地是城镇化发展的重要依托，在城镇化推进过程中，土地势必将被大量占用，城镇大开发带来的厂房建设、仓储设施的开发、采石、筑路等各类开发建设，所引起的水土流失、土壤侵蚀等问题日益增多。此外，违法违规用地形势日益严峻，随着城镇化的加快发展，建设用地供需矛盾将更加突出，农用地特别是耕地资源保护将面临更加严峻的形势。因此，在国土审计中，要更加关注城镇化进程中的耕地资源保护问题，建设用地的行政配置和指标管理问题，征地补偿标准和征地权滥用问题，农民失地可能引发的社会稳定问题，土地征收、出让、转让环节中存在的重大违法违规问题，并对制约土地资源保护的体制机制问题进行深入剖析，提出完善的建议，推动在城镇化发展的同时，实现国土空间开发格局的不断优化。
五、加强经济责任审计，推动各级政府按照科学发展观的要求，积极稳妥地推动城镇化发展
城镇化是一个复杂的系统工程，推进城镇化发展，必须以科学发展观为指导，促进城镇化发展模式从粗放型向集约型转变，创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城镇化发展新格局，坚持以人为本，兼顾不同群体的利益要求，使城镇化发展的成果惠及全体人民。然而，现实中随着城镇化发展，各地出现了史无前例的建设热潮，各种项目如雨后春笋般拔地而起，其中存在诸多问题，如侧重于经济发展而忽视社会事业建设，侧重外观效果而忽视实际绩效，侧重进度和数量而放松质量和品质等。因此，在经济责任审计中，要将各地政府负责人推动城镇化发展的情况作为一项重要审计内容，关注城镇化发展的规划是否科学合理、城镇化项目建设是否集约高效、城镇化发展是否取得实际效果、城镇化过程中人民是否真正受益等，防止城镇化过程中的盲目性和片面性，避免损失浪费，促进各级政府树立正确的发展观、政绩观，统筹兼顾，按照科学发展观的要求积极稳妥地推动城镇化发展。
六、加强企业、金融、投资等领域的审计，保障城镇化健康发展
城镇化往往与工业化相伴而生，随着城镇化的发展，各地势必会加大招商引资，加快项目上马，加强与金融机构的合作，建设更多的大企业、大项目，千方百计筹措发展资金，容易导致盲目追求规模的扩张和速度的提升。为了加快城镇化步伐，一些地方政府、企业和个人难免会出现突破现有政策界限、想方设法规避现有法律法规、甚至以身试法的情况和问题。因此，在企业、金融、投资等领域审计中，要更加关注企业、资金、项目建设的合规、合法及效益，资金来源渠道的合法性，资金管理使用的合规性，财政金融风险的可控性，项目建设的效益性，重大工程项目的质量安全，破解制约城镇化发展的体制机制问题，保障城镇化发展沿着合规合法的轨道健康快速发展。
此外，在审计项目计划、审计内容和重点、审计成果利用、审计理论研究等方面，也应加大对城镇化问题的关注力度，采取审计与审计调查相结合的方式，有意识地开展关于城镇化发展的专项调查，紧密结合当地经济社会发展特点，开展专题研究，加强综合分析，揭示城镇化发展过程中出现的各种新情况、新问题，站在推动完善国家治理，促进当地城镇化健康发展的角度揭示和反映问题，切实发挥审计在促进城镇化健康发展中的“免疫系统”功能。（赵劲松）
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