关于完善节能减排制度设计的几点思考——基于财税政策和产权交易的角度
孙俭（审计署京津冀办） 黄贵德（山东省沂水县国税局）
【摘要】审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。国家审计通过发现问题，纠正偏差，促进完善，提示风险，发挥着预防、揭露和抵御功能，为完善国家治理发挥积极作用。本文即以某审计项目中对部分企业节能减排的现状和困境的分析为出发点，探讨企业如何在尊重市场原则的基础上，在保证收入增长的同时，进一步发挥财税政策和产权制度在促进经济增长方式转变和结构调整中的作用，更好地实现经济和企业的可持续发展。
【关键词】节能减排 财税政策 产权交易
当前，我国正处于加快工业化和城镇化发展的重要阶段，能源消耗强度不断扩大，资源供求矛盾日益突出。在党的十八大报告中，环境保护被提升到了前所未有的高度，提出了“美丽中国”的宏伟目标，把环境保护、节约优先、保护优先、自然发展、低碳发展等作为以后工作重点，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。笔者在对国税部门税收征管情况审计调查项目中，专门对某地区水资源综合利用企业和“高耗能、高污染、资源性”的“两高一资”企业的经营情况、节能减排情况以及目前的政策效果进行了深入了解。
一、正负外部性企业的政策现状
外部性是经济学中非常重要的概念之一，分为负外部性和正外部性，前者为“社会成本”大于“私人成本”，如工厂排污等；后者为“社会成本”小于“私人成本”，也就是那些能为社会带来“额外好处”的生产活动，如植树造林等。调查中，我们选择了“两高一资”企业和水资源综合利用企业进行了调查，前者是具有负外部性的部门，后者则是具有正外部性的部门。我们从企业经营状况入手，把制度设计，尤其是财税制度的设计作为着眼点进行了研究。调查发现，目前在宏观政策层面均存在不利于这两类企业资源综合利用的推广和节能减排工作推进的情况。水资源综合利用行业中的再生水生产企业、海水淡化企业一是由于增值税进项较少，导致税收负担过重；二是由于成本与售价倒挂，造成了这类企业普遍处于亏损状态。而“两高一资”企业由于节能环保设备投入大、运行费用高而投入意愿不强，在节能减排方面缺乏动力。
（一）水资源综合利用行业经营困难，相关财政和税收配套政策缺失。国际上通用的水资源经济合理的配置顺序依次为：本地水资源、城市污水资源化、雨洪水的收集利用、系统外调水、淡化海水。采用多水资源供水将是解决当前和长期用水问题的有效途径。但是目前水资源综合利用企业运营较为困难，存在的主要问题是生产成本和税负过高，财政补贴不到位。
一是生产成本较高。水资源综合利用企业的工艺水平和生产成本比抽取地下水生产自来水的企业要高很多，而再生水等产品的销售定价又低于自来水，成本与售价的倒挂是造成这类企业普遍处于亏损状态的重要原因。
二是税负较高。除生产成本外，流转税税负较高也是制约水资源综合利用企业良性发展的又一重要因素。由于几乎没有成本抵扣项目，在按增值税一般纳税人基本税率17%申报纳税的情况下，一些水资源综合利用企业税负畸高。由于财政和税收相关配套政策缺失，目前的状况严重制约了水资源综合利用行业的发展，亟须采取相关政策措施予以引导和解决。
（二）节能减排设备运行费用过高，税收激励政策不到位。“两高一资”企业对国家节能减排工作的影响举足轻重。目前来看，“两高一资”企业的节能减排效果并不理想。“节能减排者得益，污染环境者受罚”的体制机制尚未形成。环境资源等要素成本不完全，“两高一资”企业大量成本外部化、社会化或由政府承担。环境资源零成本或廉价使用，市场主体缺乏治污的动力与压力，这些都是造成环境污染严重的重要原因，客观上造成了不利于节能减排工作推进的局面。
目前来看，节能减排设备运行费用过高，税收激励政策不到位，市场主体治污动力不足。企业排污具有很强的负外部性，治污设备投入大、运行费用高，但是治理污染的税收激励机制不到位，企业治污动力不足。按照现行税收政策规定，企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免。这一政策对促进企业节能减排将起到积极作用。但是除设备投入外，环保设备的运行费用较高也是企业治污动力不足的重要原因，亟须包括税收政策在内的各种支持与激励。
二、基于财税政策和产权交易角度的政策建议
我们认为应采用政府干预和市场机制双管齐下的办法来解决当前的环境治理和水资源综合利用问题，为“美丽中国梦”的实现提供制度支持和体制保障。
（一）基于财税政策角度的政策建议。财税政策折射出国家对一个行业的态度。着力构建促进节能减排的财税政策体系，这是建立有利于科学发展财税制度的一项重要内容，也是公共财政建设的根本要求。政府应通过合理的制度设计，把实现节能减排目标与建立节能减排长效机制结合起来，研究促进节能减排的税收政策，改进运行机制，真正实现推动节能减排、环境保护的体制创新。在公共投入不能满足节能减排需要的情况下，财税政策创新的主要领域，是积极引导和激励相关企业加大投入。
一是对水资源综合利用行业扩大增值税免税范围。水资源综合利用企业进项税较少，增值税税负较重。虽然2008年12月财政部和国家税务总局下发了《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税〔2008〕156号），明确了从2009年1月1日起对部分资源综合利用行业免征增值税，但是该文只是考虑了利用污水处理厂出水生产再生水的行业，未包括雨洪水收集利用企业和海水淡化等企业。因此，免税范围应进一步扩大或对这类企业可以先试行按6%简易征收率予以征收。
二是加大对水资源综合利用产品财政补贴的力度。对于生产准公共产品的企业应考虑给予财政补贴，建立一种科学的成本补偿机制和激励机制。
三是建立合理的税收激励机制。环保设备的运行确实给一些企业运营增加了成本，是“两高一资”企业不愿进行环保设备投入的原因之一。我国的税收政策在鼓励企业研发和吸收残疾人就业方面已经实施了研发费用和残疾人工资的加计扣除政策，因此我们建议在计算企业所得税时对环保设备运行费用也允许按一定比例加计扣除，从而提高企业主动治污的积极性。
（二）基于产权交易角度的政策建议。经济学最早提出解决外部性的办法是征收“庇古税”。在经济学历史上，减少外部性曾是政府管制的一个重要理由。但征税是件很复杂的事情，如何确定税基、税率和有效的征管办法，操作起来难度不小。征税也要花费很多成本，并且征税还有可能导致寻租行为。这就为科斯定理的创立提供了契机。
科斯认为，政府管制并不是解决外部性的唯一方法，私人之间的市场交易同样可以解决问题，政府所要做的就是明晰产权。这就是所谓的“科斯定理”。它的基本内容就是，如果存在外部性，只要在交易过程中不存在交易成本，并且产权是明确界定的，则私人之间的自愿交易可使资源获得有效配置。因此，在明晰排污权的基础上，研究建立有效的市场调节机制也是完善节能减排制度的一项重要内容，甚至是一个更为有效的努力方向，也就是要在界定排放权的基础上，通过市场交易的方式控制总体排放量。目前很多企业在生产中没有承担环境治理成本，而是将污染治理的责任甩给政府和社会，企业环境污染成本外部化的现象普遍存在。通过排放权的界定，将环境污染成本内部化，是推进治污减排的一项根本性措施。事实证明，市场机制在促进节能减排的过程中正在发挥着越来越大的作用。国际上将“碳交易”制度作为节能减排的主要措施，其核心就是通过二氧化碳排放权的有偿取得及转让，控制发达国家温室气体排放总量，并由发达国家向发展中国家转移资金技术。从长远来看，我国也将借鉴国际经验，强化市场机制作用，节能减排政策逐步向“碳交易”制度方向发展。(孙俭 黄贵德)
【关键词】节能减排 财税政策 产权交易
当前，我国正处于加快工业化和城镇化发展的重要阶段，能源消耗强度不断扩大，资源供求矛盾日益突出。在党的十八大报告中，环境保护被提升到了前所未有的高度，提出了“美丽中国”的宏伟目标，把环境保护、节约优先、保护优先、自然发展、低碳发展等作为以后工作重点，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。笔者在对国税部门税收征管情况审计调查项目中，专门对某地区水资源综合利用企业和“高耗能、高污染、资源性”的“两高一资”企业的经营情况、节能减排情况以及目前的政策效果进行了深入了解。
一、正负外部性企业的政策现状
外部性是经济学中非常重要的概念之一，分为负外部性和正外部性，前者为“社会成本”大于“私人成本”，如工厂排污等；后者为“社会成本”小于“私人成本”，也就是那些能为社会带来“额外好处”的生产活动，如植树造林等。调查中，我们选择了“两高一资”企业和水资源综合利用企业进行了调查，前者是具有负外部性的部门，后者则是具有正外部性的部门。我们从企业经营状况入手，把制度设计，尤其是财税制度的设计作为着眼点进行了研究。调查发现，目前在宏观政策层面均存在不利于这两类企业资源综合利用的推广和节能减排工作推进的情况。水资源综合利用行业中的再生水生产企业、海水淡化企业一是由于增值税进项较少，导致税收负担过重；二是由于成本与售价倒挂，造成了这类企业普遍处于亏损状态。而“两高一资”企业由于节能环保设备投入大、运行费用高而投入意愿不强，在节能减排方面缺乏动力。
（一）水资源综合利用行业经营困难，相关财政和税收配套政策缺失。国际上通用的水资源经济合理的配置顺序依次为：本地水资源、城市污水资源化、雨洪水的收集利用、系统外调水、淡化海水。采用多水资源供水将是解决当前和长期用水问题的有效途径。但是目前水资源综合利用企业运营较为困难，存在的主要问题是生产成本和税负过高，财政补贴不到位。
一是生产成本较高。水资源综合利用企业的工艺水平和生产成本比抽取地下水生产自来水的企业要高很多，而再生水等产品的销售定价又低于自来水，成本与售价的倒挂是造成这类企业普遍处于亏损状态的重要原因。
二是税负较高。除生产成本外，流转税税负较高也是制约水资源综合利用企业良性发展的又一重要因素。由于几乎没有成本抵扣项目，在按增值税一般纳税人基本税率17%申报纳税的情况下，一些水资源综合利用企业税负畸高。由于财政和税收相关配套政策缺失，目前的状况严重制约了水资源综合利用行业的发展，亟须采取相关政策措施予以引导和解决。
（二）节能减排设备运行费用过高，税收激励政策不到位。“两高一资”企业对国家节能减排工作的影响举足轻重。目前来看，“两高一资”企业的节能减排效果并不理想。“节能减排者得益，污染环境者受罚”的体制机制尚未形成。环境资源等要素成本不完全，“两高一资”企业大量成本外部化、社会化或由政府承担。环境资源零成本或廉价使用，市场主体缺乏治污的动力与压力，这些都是造成环境污染严重的重要原因，客观上造成了不利于节能减排工作推进的局面。
目前来看，节能减排设备运行费用过高，税收激励政策不到位，市场主体治污动力不足。企业排污具有很强的负外部性，治污设备投入大、运行费用高，但是治理污染的税收激励机制不到位，企业治污动力不足。按照现行税收政策规定，企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免。这一政策对促进企业节能减排将起到积极作用。但是除设备投入外，环保设备的运行费用较高也是企业治污动力不足的重要原因，亟须包括税收政策在内的各种支持与激励。
二、基于财税政策和产权交易角度的政策建议
我们认为应采用政府干预和市场机制双管齐下的办法来解决当前的环境治理和水资源综合利用问题，为“美丽中国梦”的实现提供制度支持和体制保障。
（一）基于财税政策角度的政策建议。财税政策折射出国家对一个行业的态度。着力构建促进节能减排的财税政策体系，这是建立有利于科学发展财税制度的一项重要内容，也是公共财政建设的根本要求。政府应通过合理的制度设计，把实现节能减排目标与建立节能减排长效机制结合起来，研究促进节能减排的税收政策，改进运行机制，真正实现推动节能减排、环境保护的体制创新。在公共投入不能满足节能减排需要的情况下，财税政策创新的主要领域，是积极引导和激励相关企业加大投入。
一是对水资源综合利用行业扩大增值税免税范围。水资源综合利用企业进项税较少，增值税税负较重。虽然2008年12月财政部和国家税务总局下发了《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税〔2008〕156号），明确了从2009年1月1日起对部分资源综合利用行业免征增值税，但是该文只是考虑了利用污水处理厂出水生产再生水的行业，未包括雨洪水收集利用企业和海水淡化等企业。因此，免税范围应进一步扩大或对这类企业可以先试行按6%简易征收率予以征收。
二是加大对水资源综合利用产品财政补贴的力度。对于生产准公共产品的企业应考虑给予财政补贴，建立一种科学的成本补偿机制和激励机制。
三是建立合理的税收激励机制。环保设备的运行确实给一些企业运营增加了成本，是“两高一资”企业不愿进行环保设备投入的原因之一。我国的税收政策在鼓励企业研发和吸收残疾人就业方面已经实施了研发费用和残疾人工资的加计扣除政策，因此我们建议在计算企业所得税时对环保设备运行费用也允许按一定比例加计扣除，从而提高企业主动治污的积极性。
（二）基于产权交易角度的政策建议。经济学最早提出解决外部性的办法是征收“庇古税”。在经济学历史上，减少外部性曾是政府管制的一个重要理由。但征税是件很复杂的事情，如何确定税基、税率和有效的征管办法，操作起来难度不小。征税也要花费很多成本，并且征税还有可能导致寻租行为。这就为科斯定理的创立提供了契机。
科斯认为，政府管制并不是解决外部性的唯一方法，私人之间的市场交易同样可以解决问题，政府所要做的就是明晰产权。这就是所谓的“科斯定理”。它的基本内容就是，如果存在外部性，只要在交易过程中不存在交易成本，并且产权是明确界定的，则私人之间的自愿交易可使资源获得有效配置。因此，在明晰排污权的基础上，研究建立有效的市场调节机制也是完善节能减排制度的一项重要内容，甚至是一个更为有效的努力方向，也就是要在界定排放权的基础上，通过市场交易的方式控制总体排放量。目前很多企业在生产中没有承担环境治理成本，而是将污染治理的责任甩给政府和社会，企业环境污染成本外部化的现象普遍存在。通过排放权的界定，将环境污染成本内部化，是推进治污减排的一项根本性措施。事实证明，市场机制在促进节能减排的过程中正在发挥着越来越大的作用。国际上将“碳交易”制度作为节能减排的主要措施，其核心就是通过二氧化碳排放权的有偿取得及转让，控制发达国家温室气体排放总量，并由发达国家向发展中国家转移资金技术。从长远来看，我国也将借鉴国际经验，强化市场机制作用，节能减排政策逐步向“碳交易”制度方向发展。(孙俭 黄贵德)
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