关于完善中央转移支付资金审计的几点建议
冯亚辉 朱元歌(审计署郑州办)
【发布时间:2012年03月19日】
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    中央转移支付制度实施以来,对推动我国财税体制改革、加强中央宏观调控、实现社会公共服务均等化、促进国民经济稳步发展及地区之间相对均衡发展等方面发挥了积极的作用。随着中央财政转移支付力度的不断加大,其制度本身存在的弊端和缺陷日益显现。为更有效地发挥审计机关在推进规范财政管理中的作用,最近,笔者结合近年来所开展的中央转移资金项目审计,在对违规违纪问题的特点及产生问题的体制、机制、制度、管理等层面的原因进行综合性分析的基础上,提出了深化中央转移支付资金审计的建议。

    一、中央转移支付违纪问题的特点

    (一)部分中央转移资金项目设计脱离实际,不利于政策目标的实现。中央专项补助资金政策,是为解决某些特定的经济问题而制定的政策。但审计调查发现,一些项目设计时脱离实际。究其原因,主要是一些转移支付资金在制定政策目标时未充分考虑各地实际情况或未根据实际情况适时进行调整。如:农村劳动力转移培训补助资金,由于存在培训专业设置不合理、缩短培训时间、减少培训人员、培训机构不具有培训能力等问题,导致培训目标无法实现,影响了中央转移资金的政策效应。

    (二)配套资金不到位,弱化了中央投资的政策效应。审计调查发现,部分中央转移支付资金项目在要求地方配套时,没有考虑地方政府的真实财力水平,导致配套资金不到位,影响了项目的开展,弱化了中央投资的政策效应。如2008年国家新增1000亿元中央投资项目中,某省地方政府应配套资金27.67亿元。截至2009年3月末,该省地方政府配套资金实际到位11.89亿元,到位率67.44%,其中,市县财政到位率仅为54.4%。

    (三)下拨环节多,滞留现象严重。资金拨付,是中央转移支付资金分配管理的重要环节,也是资金能否及时投入到项目建设的关键因素,它直接关系到中央转移支付资金的最终效果。转移支付资金的支付方式是通过各级财政层层拨付,审计调查发现,由于财政、计划管理体制等方面的原因,造成中央转移支付资金大量结转,影响了资金使用效果。2005年末,某市财政结转下年的上级转移支付资金106023万元,占该市当年转移支付资金的39.34%。比较典型的是抗旱救灾资金拨付滞后问题较为严重,如某市2006年4月份发生旱灾,10份下达资金计划,12月份资金到位,此时灾情早已解除。

    (四)部分中央专款在层层分配过程中既“散”且“小”,难以发挥应有的效益。审计调查发现,2005年中央专项转移支付资金具体分配到某自治区9709个项目,金额逾74亿元,占该自治区全部专项转移支付资金总额的46%。其中10万元以下的项目有5886个,占总项目的60.62 %;中央资金1.5亿元,平均每个项目2.58万元。从中央专项转移支付资金投入项目的资金构成看,中央专项转移支付资金所占比重较小。当年中央累计补助该自治区基建资金159亿元,占项目总投资的34.8%。资金分配过于零散,不利于发挥中央转移支付的整体功能。

    (五)管理缺位,部分转移支付资金存在被挪用现象。由于资金管理缺位,挪用转移支付资金现象时有发生。如有的地方财政在接到上级财政下达转移支付资金后,用于平衡财政预算,有的贫困乡镇政府,用转移支付资金偿还历年欠债等。如T县清源污水处理厂工程中央预算内投资600万元,其中330万元被挪用,主要用于支付农民工工资及拖欠工程款。

    (六)补贴政策逆向调节,未根据实际情况的变化进行调整。近年来,国家为保护生态环境,推行了大规模的退耕还林、退牧还草政策,促进了生态环境的显著改善。为增加农(牧)民的收入,国家对退耕还林及退牧还草的农(牧)户直接进行了财政补贴,其中退牧还草补贴期限为2年,退耕还林补贴期限为5至8年。从2005年开始,由于免征农业税及粮食直补政策,加之退耕还草政策的到期,种粮比种草收入相对增加,一些地方出现了毁草复耕现象。据对某旗某村的审计调查发现,退耕还草收入每亩为4100元,种粮收入为4610元,二者相比种粮收入高于退耕还草收入500元。农民为追求收入的最大化,采取了毁草复耕现象。

    二、完善中央转移支付审计的几点建议

    (一)“点面结合”,从体制机制制度层面揭示和反映问题。完善制度和深化改革是解决当前经济社会发展中体制性、结构性矛盾的根本措施。审计发现的问题,最终要通过完善制度、深化改革、推动发展加以解决。审计实施中,审计机关在全面把握和分析审计发现问题和情况的基础上,重点关注体制、机制、政策及管理等方面存在的问题,注意将审计中发现的问题上升到宏观管理高度进行综合分析,揭示经济运行中的共性或倾向性问题,为国家有关部门决策时提供参考,促进财政体制改革,健全事权与财力相匹配的财政体制;优化财政支出结构,整合财政资源,提高财政资金使用效益,从而建立起科学与规范的中央转移支付制度。

    (二)关注项目管理方面存在的重大违法违规问题。审计调查情况表明,中央转移支付中存在的问题,不仅仅局限于管理体制与政策方面,项目管理上存在的诸多问题也较为突出。这就要求在具体的审计中,要实行资金流向和项目程序的双向审计。不仅要从源头把握总体情况,沿着转移支付资金的拨付和流向进行延伸跟踪审计,弄清资金的真实用途和使用效益情况,还要以项目为载体顺着资金走向开展审计,反映揭示转移支付资金在项目管理、使用与执行过程中因管理不善、决策失误造成损失浪费的问题,以及贪污挪用等重大违法违纪的问题,促进提高财政资金使用的安全性和规范性,提升审计成果。

    (三)加强跟踪审计,注重推进整改和强化管理,切实发挥转移支付资金的使用效益。部分财政转移支付资金项目建设周期较长,在审计实施中,要进一步加大对财政资金投资项目的跟踪审计力度和审计覆盖面,将审计监督贯穿于从项目前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程,及时完善制度,堵塞漏洞,使审计成为从源头上控制腐败的有效机制。审计结束后,要针对被审计单位的整改情况进行跟踪审计,促使被审计单位及时完善制度,加强管理,充分发挥审计的“免疫系统”功能和建设性作用,提高财政转移支付资金的使用效益、促进我国经济又好又快发展。(冯亚辉  朱元歌)
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