浅论在“十二五”规划的新形势下如何进一步发挥国家审计建设性作用
郭红岩（审计署沈阳办）
科学发展和加快转变经济发展方式是“十二五”规划的主题和主线，这将引导我国在继社会制度转型、经济体制转轨后展开第三次重大的经济社会变革。国家审计作为国家治理的重要组成部分，面对新形势，应如何进一步发挥其建设性作用呢？笔者将从国家审计建设性作用的概念、当前形势背景、发挥国家审计建设性作用的关键、途径、保障五方面对这一问题进行探讨。
一、厘清概念是发挥国家审计建设性作用的基础
对国家审计建设性作用的解读，主要有两种观点：一是把建设性作用与批判性（防御性、制约性）作用一起共同作为国家审计作用的重要组成部分；二是把国家审计的建设性作用看作是国家审计监督的效用性。笔者更赞同第一种观点，其突出了新时期重点发挥国家审计建设性作用的时代要求，有利于树立新的审计理念，在更大范围和更高层次上发挥国家审计的积极作用。
厘清国家审计建设性作用的概念，才能分清手段和目的，审计中查找问题是手段，对体制、机制的修正、完善才是目的。要从微观入手，从宏观着眼，国家审计只有置于经济社会大背景下，围绕国民经济的热点、难点和重点开展，才能前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题做出预判和预警，并提出有针对性的、有效果的、可执行的审计意见和建议，发挥国家审计的建设性作用。
二、认清形势是发挥国家审计建设性作用的前提
“十二五”规划推进经济发展方式转变，这一经济领域的深刻变革必然带来利益格局和社会结构的深刻调整。“十二五”规划的实现必须坚持科学发展是前提，努力改善民生福利是根本，推进政府法制建设是保障。国家审计作为国家治理中的监督控制系统，要及时反映经济发展方式转变和社会结构调整过程中出现的新情况、新问题，尤其是体制机制层面的问题，如经济发展政策、关注民生问题等，并提出建设性意见和建议，为领导决策提供参考。
国家审计应重点关注“三个机制”和“三个控制”。“三个机制”：一是关注预算约束机制，在西方发达国家，财政预算可以说是头等大事，而我国预算还存在不完整、不科学等诸多问题，审计应关注预算，增强预算执行审计的针对性和时效性。二是关注收入分配机制，“十二五”规划提出要努力实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步，因此，审计应关注分配。三是关注地方政府举债机制，地方经济的发展与政府性债务不可分离，审计应在已完成的全国地方政府性债务审计基础上，探索和完善地方政府举债机制。“三个控制”，即关注物价控制、“三公”消费控制和国有企业特别是垄断企业的工资总额控制，这些都是百姓关注的焦点问题。
三、解放思想是发挥国家审计建设性作用的关键
思想是行动的先导。要进一步解放思想，必须深入学习、落实刘家义审计长关于国家审计是国家治理重要组成部分的重要论述，不再将国家审计局限于资金形态的财政财务收支领域，而要从国家治理、权力制衡的高度认识其政治属性。以科学审计理论为指导，解放思想，要明确国家审计的定位和努力方向，回答好“四个问题”，即为谁审计、为什么审计、怎么审计和靠什么审计。一是为人民审计，国家审计要把维护群众利益作为最终目标。二是为维护国家安全审计，国家审计要把维护国家安全作为首要任务和重中之重。三是怎么审计，国家审计要以发挥“免疫系统”功能为着力点，培养宏观的和建设性的审计观念，揭露和查处问题的同时，促进体制、机制的完善。四是要以信息化为重要手段，解决好“靠什么审计”问题。
所谓“他山之石，可以攻玉”，解放思想还应积极参考和借鉴历史的和国外的有效经验。西周设置宰夫“掌治朝之法”考核、监督百官；唐代比部审计制度与当时财政预算制度的良好互动；至明清时期，形成融监察、审计于一体的较严密的监督体系；美国的单一审计制度和公共政策执行效果评估（审计）；等等。上述制度对如何发挥国家审计建设性作用均有重要的参考和借鉴意义。
四、大胆创新是发挥国家审计建设性作用的动力
面对新形势、新任务和新要求，国家审计必须在总结经验、寻找差距的基础上，通过理念、机制、方式和管理等方面不断创新，调整发展路径，在“合规性”审计的基础上，对资金的经济性、效果性、效率性进行审计，注重对政策执行、行政效能等方面的评价，促进政府转变职能，推动经济发展方式转变。具体要抓好“五项工作”，实现“六个转变”。
抓好“五项工作”。一是抓质量，努力增加审计成果的厚度。树立“精品”意识，推进审计成果从“一般产品”到“高端精品”的升值。二是抓调研，努力提升审计成果的高度。围绕领导关注的热点、群众关心的焦点、发展中的难点、经济生活中易被忽视的盲点，针对宏观调控、经济管理的薄弱环节和法律、法规滞后等问题，提出宏观性、前瞻性的建议。三是抓分析，努力挖掘审计成果的深度。对同类型项目进行综合分析，从全局出发，把审计中普遍性、倾向性、苗头性的问题归纳整理，开发深层次成果。四是抓宣传，努力拓展审计成果的广度。五是抓整改，努力强化审计成果的力度。
实现“六个转变”。一是从以财政财务收支为载体审计资金转变为分析影响资金使用和管理的体制和制度问题；二是从静态地观察问题转变为动态地比较和分析问题；三是从查处微观的个性问题转变为揭示宏观的共性和规律性问题；四是从事后审计监督转变为介入经济运行全过程，揭示并纠正经济运行中存在的风险和问题；五是从只揭露问题转变为分析问题产生的深层次原因并提出解决的建议；六是从批判性揭示问题转变为揭示问题的同时对审计中发现的先进经验做法也予以总结推广。
五、提升能力是发挥国家审计建设性作用的保障
审计工作的主要过程为：调查了解、查找问题、证实问题、分析问题形成的原因、寻找解决问题的对策。每个环节的落实都依赖于审计人员的工作能力。
审计人员应提升“六种能力”。一是提升学习能力，学习能力是提升一切能力的基础，要有明确的学习目的、科学的学习方法和端正的学习态度。审计人员应学习专业知识、国家政策、宏观经济理论、政治、法律等知识，努力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手。二是提升分析判断能力，学会辩证和多维度思考问题,要注重日常信息的积累，要有宏观意识，懂专业，懂法律，保证分析判断结论的准确性。三是提高依法办事能力，按照法律规定的职责、权限和程序公正执法，实事求是、客观公正地做出处理和判断，杜绝工作中的随意性。四是提高拒腐防变能力，要把廉政建设作为审计工作的“生命线”和“高压线”，严格执行“八不准”审计纪律和各项廉政规定，依法有效履行审计监督职责。五是提升团队合作能力，个人能力只能在集体中闪现光辉，审计人员应加强团队合作意识，实现资源共享、互帮互助。六是提升协调沟通能力，协调沟通是解决问题不可或缺的手段，审计人员之间、审计人员与被审计单位之间、审计人员与上级管理部门之间，掌握沟通技巧，可以提升效率和成果，事半功倍。
“为什么要到审计署工作？因为我们说的时候，别人都在听！审计署处于政府决策的震中！”这是美国审计署网站上的宣传词，也是对国家审计建设性作用和地位的正确表述。相信随着我国国家审计的发展、深化，其建设性作用也会日益明显，国家审计将真正成为监督制约权力运行的重要措施、推进民主法治的重要途径、反腐倡廉的有力工具、维护安全的重要保障、推动深化改革的重要力量和维护民生的有效手段。（郭红岩）
一、厘清概念是发挥国家审计建设性作用的基础
对国家审计建设性作用的解读，主要有两种观点：一是把建设性作用与批判性（防御性、制约性）作用一起共同作为国家审计作用的重要组成部分；二是把国家审计的建设性作用看作是国家审计监督的效用性。笔者更赞同第一种观点，其突出了新时期重点发挥国家审计建设性作用的时代要求，有利于树立新的审计理念，在更大范围和更高层次上发挥国家审计的积极作用。
厘清国家审计建设性作用的概念，才能分清手段和目的，审计中查找问题是手段，对体制、机制的修正、完善才是目的。要从微观入手，从宏观着眼，国家审计只有置于经济社会大背景下，围绕国民经济的热点、难点和重点开展，才能前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题做出预判和预警，并提出有针对性的、有效果的、可执行的审计意见和建议，发挥国家审计的建设性作用。
二、认清形势是发挥国家审计建设性作用的前提
“十二五”规划推进经济发展方式转变，这一经济领域的深刻变革必然带来利益格局和社会结构的深刻调整。“十二五”规划的实现必须坚持科学发展是前提，努力改善民生福利是根本，推进政府法制建设是保障。国家审计作为国家治理中的监督控制系统，要及时反映经济发展方式转变和社会结构调整过程中出现的新情况、新问题，尤其是体制机制层面的问题，如经济发展政策、关注民生问题等，并提出建设性意见和建议，为领导决策提供参考。
国家审计应重点关注“三个机制”和“三个控制”。“三个机制”：一是关注预算约束机制，在西方发达国家，财政预算可以说是头等大事，而我国预算还存在不完整、不科学等诸多问题，审计应关注预算，增强预算执行审计的针对性和时效性。二是关注收入分配机制，“十二五”规划提出要努力实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步，因此，审计应关注分配。三是关注地方政府举债机制，地方经济的发展与政府性债务不可分离，审计应在已完成的全国地方政府性债务审计基础上，探索和完善地方政府举债机制。“三个控制”，即关注物价控制、“三公”消费控制和国有企业特别是垄断企业的工资总额控制，这些都是百姓关注的焦点问题。
三、解放思想是发挥国家审计建设性作用的关键
思想是行动的先导。要进一步解放思想，必须深入学习、落实刘家义审计长关于国家审计是国家治理重要组成部分的重要论述，不再将国家审计局限于资金形态的财政财务收支领域，而要从国家治理、权力制衡的高度认识其政治属性。以科学审计理论为指导，解放思想，要明确国家审计的定位和努力方向，回答好“四个问题”，即为谁审计、为什么审计、怎么审计和靠什么审计。一是为人民审计，国家审计要把维护群众利益作为最终目标。二是为维护国家安全审计，国家审计要把维护国家安全作为首要任务和重中之重。三是怎么审计，国家审计要以发挥“免疫系统”功能为着力点，培养宏观的和建设性的审计观念，揭露和查处问题的同时，促进体制、机制的完善。四是要以信息化为重要手段，解决好“靠什么审计”问题。
所谓“他山之石，可以攻玉”，解放思想还应积极参考和借鉴历史的和国外的有效经验。西周设置宰夫“掌治朝之法”考核、监督百官；唐代比部审计制度与当时财政预算制度的良好互动；至明清时期，形成融监察、审计于一体的较严密的监督体系；美国的单一审计制度和公共政策执行效果评估（审计）；等等。上述制度对如何发挥国家审计建设性作用均有重要的参考和借鉴意义。
四、大胆创新是发挥国家审计建设性作用的动力
面对新形势、新任务和新要求，国家审计必须在总结经验、寻找差距的基础上，通过理念、机制、方式和管理等方面不断创新，调整发展路径，在“合规性”审计的基础上，对资金的经济性、效果性、效率性进行审计，注重对政策执行、行政效能等方面的评价，促进政府转变职能，推动经济发展方式转变。具体要抓好“五项工作”，实现“六个转变”。
抓好“五项工作”。一是抓质量，努力增加审计成果的厚度。树立“精品”意识，推进审计成果从“一般产品”到“高端精品”的升值。二是抓调研，努力提升审计成果的高度。围绕领导关注的热点、群众关心的焦点、发展中的难点、经济生活中易被忽视的盲点，针对宏观调控、经济管理的薄弱环节和法律、法规滞后等问题，提出宏观性、前瞻性的建议。三是抓分析，努力挖掘审计成果的深度。对同类型项目进行综合分析，从全局出发，把审计中普遍性、倾向性、苗头性的问题归纳整理，开发深层次成果。四是抓宣传，努力拓展审计成果的广度。五是抓整改，努力强化审计成果的力度。
实现“六个转变”。一是从以财政财务收支为载体审计资金转变为分析影响资金使用和管理的体制和制度问题；二是从静态地观察问题转变为动态地比较和分析问题；三是从查处微观的个性问题转变为揭示宏观的共性和规律性问题；四是从事后审计监督转变为介入经济运行全过程，揭示并纠正经济运行中存在的风险和问题；五是从只揭露问题转变为分析问题产生的深层次原因并提出解决的建议；六是从批判性揭示问题转变为揭示问题的同时对审计中发现的先进经验做法也予以总结推广。
五、提升能力是发挥国家审计建设性作用的保障
审计工作的主要过程为：调查了解、查找问题、证实问题、分析问题形成的原因、寻找解决问题的对策。每个环节的落实都依赖于审计人员的工作能力。
审计人员应提升“六种能力”。一是提升学习能力，学习能力是提升一切能力的基础，要有明确的学习目的、科学的学习方法和端正的学习态度。审计人员应学习专业知识、国家政策、宏观经济理论、政治、法律等知识，努力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手。二是提升分析判断能力，学会辩证和多维度思考问题,要注重日常信息的积累，要有宏观意识，懂专业，懂法律，保证分析判断结论的准确性。三是提高依法办事能力，按照法律规定的职责、权限和程序公正执法，实事求是、客观公正地做出处理和判断，杜绝工作中的随意性。四是提高拒腐防变能力，要把廉政建设作为审计工作的“生命线”和“高压线”，严格执行“八不准”审计纪律和各项廉政规定，依法有效履行审计监督职责。五是提升团队合作能力，个人能力只能在集体中闪现光辉，审计人员应加强团队合作意识，实现资源共享、互帮互助。六是提升协调沟通能力，协调沟通是解决问题不可或缺的手段，审计人员之间、审计人员与被审计单位之间、审计人员与上级管理部门之间，掌握沟通技巧，可以提升效率和成果，事半功倍。
“为什么要到审计署工作？因为我们说的时候，别人都在听！审计署处于政府决策的震中！”这是美国审计署网站上的宣传词，也是对国家审计建设性作用和地位的正确表述。相信随着我国国家审计的发展、深化，其建设性作用也会日益明显，国家审计将真正成为监督制约权力运行的重要措施、推进民主法治的重要途径、反腐倡廉的有力工具、维护安全的重要保障、推动深化改革的重要力量和维护民生的有效手段。（郭红岩）
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