对县（区）“涉农资金整合”的几点思考
王锐英（江苏省徐州市审计局）
近年来，党和政府对“三农”高度重视，出台了一系列强农惠农政策和措施，为“三农”发展注入了新的活力。那么，如何用好、管好财政投入大量的涉农资金，将之用到最需要的地方、最能发挥作用的地方，就显得十分重要，尤其是对于贫困的县区来讲，更显得龙为重要。从近年对一些贫困县涉农资金分配、管理和使用审计及调查来看，一些贫困县区涉农资金在项目申报、资金的分配、使用和管理中还存在一些问题。
一、一些贫困县区涉农资金的“四多”现象
一是“涉农”资金的分配、项目管理“婆婆”多。当前，一些县区参与财政“涉农”资金分配、项目管理的部门有财政、发改委、扶贫办、农业开发办、教育、交通、水电、农机等。基于职责、权利和各自的利益等原因制约，相互掣肘、推诿扯皮以及“看得见的管不着、管得着的看不见”现象时有发生，从而给挤占、挪用、虚报、冒领、偷工减料、甚至贪污等行为可乘之机。
二是争项目的“部门”多。由于一些贫困县区财力薄弱，县区的农村基础设施待建项目多，各涉农部门不断积极向上争取项目，这种跑项争资的积极性起初还能收到一定效果。但就实际情况和仔细一分析后看到，这些地方因缺乏一套科学详细的整体规划，再加上从上而下存在着部门割据、条块分割的局面。因此，每年在项目的确定上存在着部门各自为政的现象，部门各报各的项目，在项目申报、项目建设、项目安排等方面有相当程度的“撒胡椒面”或重复和交叉。
三是用资金的渠道多。由于对涉农资金管理要求“专款、专户、专账、专管”，同时对涉农专项资金不少贫困县区采取财政国库集中支付的办法，这样在一定程度上起到了堵塞挤占和挪用涉农资金的渠道。但仍存在“上有政策、下有对策”，且因资金来源多头，管理要求和制度多样，资金支付方式不一。按照资金的使用和运行的方向，有些资金直接补贴到农民手上，有的资金支付到项目单位或供应商家，还有些资金则只支付到项目资金主管部门，并未在“专款、专户、专账、专管”管理范畴内，脱离了财政控管，无法在源头控制资金的用途。
四是“涉农”资金名目过于繁多。我们看一项统计资料，现有中央财政“涉农”资金共有15项。如在社会保障方面：农村社会救济、自然灾害救助、生育保险和计划生育奖励、农村医疗救助、农村低保。在农业方面：退耕还林、对农民直接补贴、农业产业化调整、农业技术推广应用、农业生产资料补助、人畜饮水、农村能源、农村水、电、路建设以及农业综合开发等。中央财政15项“涉农”资金具体到“吃饭财政”的贫困县区，其使用对象少到百个，多到几百个。这种分散式使用办法，相对于部分项目，只能治标、不能治本，极个别项目甚至连标也治不了。不能从根本上解决问题和发挥资金的应用作用。
上述表现其根源就是“散”。资金分散，部门分散。解决“散”字最好的办法也是一个字“合”，让涉农资金有效地整合，使贫困县区的涉农资金管理逐步走向规范化、精细化管理轨道，真正把有限资金用在刀刃上，用在老百姓最需、最盼、受益最大的项目上。
二、涉农资金整合的几点建议
一要统一领导，形成合力。为便于统一领导，综合协调财政涉农资金整合工作，建议贫困县区成立涉农资金整合协调领导小组，对当地财政涉农资金整合规划、项目申报、资金分配等重大问题进行决策，改变各部门在涉农资金项目的申报、分配、使用上各自为政的局面，形成在领导重视上的合力，集中财力办大事。
二要设联席会制，管住源头。建议贫困县区建立涉农资金整合和统筹安排联席会议制度，财政与各相关部门对那些性质相同、用途相近的涉农专项资金，通过联席会议和通报沟通，提出统筹使用管理意见，避免项目重复交叉和相互脱节。做好源头控管工作。
三要统筹安排，比例合理。要按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入”的原则，做出涉农资金整合的中长期规划和年度计划，明确每年的涉农资金整合安排的重点领域和项目，每年都集中财力建好一个或几个重点项目。同时，考虑偏远边穷地区，关注重点扶持对象和项目，做好统筹结合。
四要从预算编制源头，抓好资金整合。要通过预算编制，整合归并农口部门预算专项资金，减少专项资金重复交叉现象，推动农口部门预算资金整合，将不同层面、不同渠道的涉农资金捆绑起来，统筹使用，促进涉农资金由“撒胡椒面”式的各自分散转变为“集沙成塔”式的高度集合。
五要明确职责，强化资金监管。要按照财政部《关于推进涉农资金整合和统筹安排加强涉农资金管理的意见》（财农［2010］59号）的要求，明确每项资金的申报流程和拨付审批手续，将涉农资金纳入专项资金国库集中支付范畴，避免中间环节。财政负责资金一块，各主管部门负责项目实施一块，分工负责、相互协作。进一步完善“阳光操作”制度，避免借整合涉农资金名义挪用涉农资金的现象，财政、审计、纪检、监察等部门，要采取事前、事中、事后的全过程监管，发现资金和项目建设方面存在的各种违纪违法行为，必须依法追究当事人的经济责任，党政责任和刑事责任，以建立多层次、多方位、多形式的监督管理机制。（胡柏华）
一、一些贫困县区涉农资金的“四多”现象
一是“涉农”资金的分配、项目管理“婆婆”多。当前，一些县区参与财政“涉农”资金分配、项目管理的部门有财政、发改委、扶贫办、农业开发办、教育、交通、水电、农机等。基于职责、权利和各自的利益等原因制约，相互掣肘、推诿扯皮以及“看得见的管不着、管得着的看不见”现象时有发生，从而给挤占、挪用、虚报、冒领、偷工减料、甚至贪污等行为可乘之机。
二是争项目的“部门”多。由于一些贫困县区财力薄弱，县区的农村基础设施待建项目多，各涉农部门不断积极向上争取项目，这种跑项争资的积极性起初还能收到一定效果。但就实际情况和仔细一分析后看到，这些地方因缺乏一套科学详细的整体规划，再加上从上而下存在着部门割据、条块分割的局面。因此，每年在项目的确定上存在着部门各自为政的现象，部门各报各的项目，在项目申报、项目建设、项目安排等方面有相当程度的“撒胡椒面”或重复和交叉。
三是用资金的渠道多。由于对涉农资金管理要求“专款、专户、专账、专管”，同时对涉农专项资金不少贫困县区采取财政国库集中支付的办法，这样在一定程度上起到了堵塞挤占和挪用涉农资金的渠道。但仍存在“上有政策、下有对策”，且因资金来源多头，管理要求和制度多样，资金支付方式不一。按照资金的使用和运行的方向，有些资金直接补贴到农民手上，有的资金支付到项目单位或供应商家，还有些资金则只支付到项目资金主管部门，并未在“专款、专户、专账、专管”管理范畴内，脱离了财政控管，无法在源头控制资金的用途。
四是“涉农”资金名目过于繁多。我们看一项统计资料，现有中央财政“涉农”资金共有15项。如在社会保障方面：农村社会救济、自然灾害救助、生育保险和计划生育奖励、农村医疗救助、农村低保。在农业方面：退耕还林、对农民直接补贴、农业产业化调整、农业技术推广应用、农业生产资料补助、人畜饮水、农村能源、农村水、电、路建设以及农业综合开发等。中央财政15项“涉农”资金具体到“吃饭财政”的贫困县区，其使用对象少到百个，多到几百个。这种分散式使用办法，相对于部分项目，只能治标、不能治本，极个别项目甚至连标也治不了。不能从根本上解决问题和发挥资金的应用作用。
上述表现其根源就是“散”。资金分散，部门分散。解决“散”字最好的办法也是一个字“合”，让涉农资金有效地整合，使贫困县区的涉农资金管理逐步走向规范化、精细化管理轨道，真正把有限资金用在刀刃上，用在老百姓最需、最盼、受益最大的项目上。
二、涉农资金整合的几点建议
一要统一领导，形成合力。为便于统一领导，综合协调财政涉农资金整合工作，建议贫困县区成立涉农资金整合协调领导小组，对当地财政涉农资金整合规划、项目申报、资金分配等重大问题进行决策，改变各部门在涉农资金项目的申报、分配、使用上各自为政的局面，形成在领导重视上的合力，集中财力办大事。
二要设联席会制，管住源头。建议贫困县区建立涉农资金整合和统筹安排联席会议制度，财政与各相关部门对那些性质相同、用途相近的涉农专项资金，通过联席会议和通报沟通，提出统筹使用管理意见，避免项目重复交叉和相互脱节。做好源头控管工作。
三要统筹安排，比例合理。要按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入”的原则，做出涉农资金整合的中长期规划和年度计划，明确每年的涉农资金整合安排的重点领域和项目，每年都集中财力建好一个或几个重点项目。同时，考虑偏远边穷地区，关注重点扶持对象和项目，做好统筹结合。
四要从预算编制源头，抓好资金整合。要通过预算编制，整合归并农口部门预算专项资金，减少专项资金重复交叉现象，推动农口部门预算资金整合，将不同层面、不同渠道的涉农资金捆绑起来，统筹使用，促进涉农资金由“撒胡椒面”式的各自分散转变为“集沙成塔”式的高度集合。
五要明确职责，强化资金监管。要按照财政部《关于推进涉农资金整合和统筹安排加强涉农资金管理的意见》（财农［2010］59号）的要求，明确每项资金的申报流程和拨付审批手续，将涉农资金纳入专项资金国库集中支付范畴，避免中间环节。财政负责资金一块，各主管部门负责项目实施一块，分工负责、相互协作。进一步完善“阳光操作”制度，避免借整合涉农资金名义挪用涉农资金的现象，财政、审计、纪检、监察等部门，要采取事前、事中、事后的全过程监管，发现资金和项目建设方面存在的各种违纪违法行为，必须依法追究当事人的经济责任，党政责任和刑事责任，以建立多层次、多方位、多形式的监督管理机制。（胡柏华）
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